Medir a Inovação: Do Manual de Frascati ao European Scoreboard

Nos capítulos anteriores explorámos a importância da Inovação para o crescimento económico, os processos em que esta ocorre e ainda o entendimento do fenómeno como um sistema complexo de escalas territoriais variáveis no qual se pode actuar através da definição e execução de políticas adequadas.

No entanto, para decidir como actuar é fundamental primeiro medir e avaliar. O propósito deste capítulo é o de fazer uma breve retrospectiva da medição da Inovação, para em seguida verificarmos alguns resultados recentes na medição da Inovação em Portugal e no Algarve.

A medição da Inovação é muitas vezes separada em dois tipos medidas: de tipo agregado e do tipo desagregado81. As medidas agregadas referem-se de uma forma geral ao “growth accounting” iniciado por Solow (analisada anteriormente) e ao ramo da teoria económica desenvolvido a partir da função de ‘progresso técnico’ de Kaldor82. As medidas do tipo desagregado tem duas aproximações distintas: uma de carácter ‘tecnológico’ e outra baseada na análise de alguns indicadores. A aproximação tecnológica aparece muitas vezes ligada à metodologia Input-Output, procurando a construção de matrizes tecnológicas, que procuram aferir o grau de densidade e de desenvolvimento tecnológico. A aproximação baseada na análise de indicadores refere- se a indicadores de input, como por exemplo recursos científicos, técnicos e financeiros em I&D, e de output, como patentes, balança de pagamentos tecnológicos, indicadores bibliométricos, ou ainda indicadores directos e indicadores compósitos preocupados com a incidência da Inovação.

A criação de indicadores é crucial para a avaliação da performance e desenvolvimento de políticas. No entanto, esta recolha é bastante complexa e torna-se consideravelmente mais difícil quando o objectivo é comparar informação entre diversos países caso não exista uma harmonização de conceitos e práticas. Neste sentido, em Junho de 1963 um grupo de especialistas da OCDE reuniu-se com o grupo NESTI (National Experts on

81 _{Barata (1992: 158)}

Science and Technology Indicators) em Frascati (Itália), resultando um trabalho que

ficou conhecido como o Manual de Frascati83. Este documento procurou esclarecer os temas relacionados com a medição de recursos de I&D. Segundo Godinho (1999: 227) o manual permitiu pela primeira vez, graças aos seus conceitos e procedimentos precisos de recolha de dados, a elaboração de estatísticas internacionalmente compatíveis sobre os recursos humanos ou despesas afectas à I&D.84

Contudo, na década seguinte, a teoria começou a verificar as limitações destes indicadores, que apesar de importantes para o processo inovador são complementares a outros não contabilizados na altura. Começaram-se então a utilizar as estatísticas de patentes, balanças de pagamentos tecnológicos e análises bibliométricas, que revelavam outro tipo de limitações dado o seu carácter parcial85.

Deste modo surgiram na década de 80 inquéritos nacionais à Inovação, nos quais se tentava proceder a levantamentos mais exaustivos da produção, adopção de inovações na empresa, factores favoráveis e barreiras à difusão, contabilização dos custos efectivos com as actividades inovadoras. Em 1992, surgiu o Manual de Oslo, também da OCDE, que tentou sintetizar esses esforços, definindo regras para este tipo de indicadores, baseados na observação do processo da inovação, face aos métodos tradicionais de observação de inputs e outputs do processo. O Manual de Oslo, que já vai na sua terceira edição, procura melhorar a compreensão do processo inovador e os seus impactos económicos. O enfoque deste manual é essencialmente neo- shumpeteriano com atenção ao conceito de Sistema de Inovação, concentrando-se essencialmente nos processos inovadores ao nível da empresa86. Em 2001 surgiu o Manual de Bogotá que apresenta as limitações da aplicação dos manuais anteriores, que têm como referência desde os países membros da OCDE aos Países em Vias de Desenvolvimento (PVD). Este manual considera que a visão schumpeteriana é bastante limitada para a análise do processo inovador nos PVD uma vez que sobrevaloriza a importância das inovações radicais face às inovações incrementais. Assim foi sugerido o conceito de ‘Gestão de Actividades Inovadoras’87, que incluiria não apenas a análise da inovação em sentido estrito, mas também o conjunto de actividades de esforço

83 _{Oficialmente conhecido como ‘The Proposed Standard Practice for Surveys of Research and}

Experimental Development’

84 _{Uma visão centrada nos inputs da Inovação}

85 _{Uma visão preocupada também com os outputs da Inovação} 86 _{Conde e Araújo-Jorge (2003: 733)}

tecnológico, que têm grande importância para a capacidade de absorção da inovação nestes países, e consequente sucesso nas actividades inovadoras.

A Comissão Europeia também teve um papel importante na definição de conceitos relacionados com a Inovação, complementar ao da OCDE, no desenvolvimento do novo tipo de estatísticas no âmbito do ‘European Innovation Monitoring System’ (EIMS). Foram lançados os ‘Community Innovation Surveys’ (CIS), que vão na terceira edição. Os CIS procuram por um lado o entendimento da estrutura geral dos processos de inovação na Europa, respondendo a questões relativas aos principais inputs, outputs, objectivos das actividades inovadoras e colaborações entre actores, e por outro identificar traços comuns nos padrões de inovação entre os vários estados-membros da UE, de forma a possibilitar a construção de medidas de política de inovação transversais a toda a União. O ‘First Action Plan for Innovation in Europe’ foi lançado em 1996 pela Comissão Europeia, fornecendo o primeiro quadro analítico e político para a Inovação na Europa.

Com a Estratégia de Lisboa em 2000, a Inovação passou a ocupar um papel político ainda mais central, tornando-se uma prioridade para todos os estados-membros e para a Comissão Europeia, de modo a concretizar o objectivo de tornar a UE a economia do conhecimento mais dinâmica do mundo. Para avaliar e comparar a performance inovadora dos estados membros foi criado o ‘European Innovation Scoreboard’ (EIS), um instrumento de medição anual que possibilita através de uma bateria de indicadores e da criação de um índice sintético analisar o comportamento dos 25 estados-membros, dos países candidatos (Roménia, Bulgária e Turquia) e ainda da Islândia, da Noruega, da Suiça, dos EUA e do Japão. A partir do EIS de 2002 surgiu o ‘Regional Innovation

Scoreboard’, fruto do entendimento da importância do nível regional, porque, como

explica Hollanders (2003: 2), as políticas de inovação são na maior parte dos casos desenvolvidas e implementadas a nível regional. O nível regional na UE tem actualmente competências em matéria dos Sistemas de Inovação, sendo também importante verificar os impactos dos apoios da União, em particular o FEDER. No entanto, este instrumento não está ainda tão desenvolvido como o Scoreboard nacional, sendo a grande barreira a ausência de informação ao nível regional em quantidade e qualidade.

No caso português os estudos realizados têm tido muitas vezes um carácter sectorial e localizado. Um dos casos a destacar pela sua abrangência é o Inquérito ao Potencial Científico e Tecnológico Nacional (IPCTN) realizado de uma forma sistemática desde

1974, baseado nas ideias do Manual de Frascati88, pelo OCES – Observatório da Ciência e do Ensino Superior, e cujos dados têm servido de base a muitos outros trabalhos, fornecendo já uma interessante série temporal sobre este tema.