3. Avanços e desafios recentes na promoção da mobilidade urbana no Brasil
3.2 Mercantilização do transporte e direito à cidade
A cidade é usada como arma para sua própria retomada: sabendo que o bloqueio de um mero cruzamento compromete toda a circulação, a população lança contra a si mesma o sistema de transporte caótico das metrópoles, que prioriza o transporte individual e as deixa à beira de um colapso. Nesse processo, as pessoas assumem coletivamente as rédeas da organização de seu próprio cotidiano. (MPL-SP, 2013)
O processo que levou a proposição e execução de algumas obras de mobilidade nos anos prévios à Copa do Mundo, ainda que não tenha significado a resolução dos problemas que seriam supostamente o alvo dos investimentos, conforme anunciado pelo próprio governo federal, colocou a questão da mobilidade com maior intensidade na agenda política do país. As expectativas geradas de maneira geral na sociedade, ampliada pelos governantes locais, somaram-se ao desconforto diário da população em seus deslocamentos. No Brasil, de acordo com o Censo 2010, 11,4% dos trabalhadores levavam mais de uma hora para chegar ao trabalho naquele ano.
No ano em que foram anunciadas as 12 cidades-sede, 2009, a pesquisa de percepção encomendada pela Rede Nossa São Paulo e feita pelo IBOPE apontou que o transporte na cidade recebia nota de 3,3, numa escala de 1 a 10 em termos de satisfação, mostrando a grande insatisfação da população com a qualidade de seus deslocamentos diários. O fato da lista de empreendimentos divulgada na Matriz de Responsabilidade parecer desconexo de uma visão mais integrada de cidade e políticas urbanas de inclusão suscitou diversos debates entre movimentos sociais e entre urbanistas.
No período que antecedeu a Copa, o País estava num momento conhecido como quinquênio virtuoso, em que a economia e a renda cresceram. Nesse cenário, é esperado que o consumo de bens ditos “superiores”40 acompanhe o crescimento da renda, sem a necessidade de maiores incentivos. Conforme o gráfico 02, nota-se que, a partir do alcance de determinada faixa de renda, os gastos com aquisição de veículo privado (bem
40 Um bem é considerado superior quando um crescimento na renda do consumidor gera um efeito de aumento mais que proporcional na sua demanda. Por exemplo, o aumento de 1% na renda do consumidor gera aumento de 3% na sua demanda. Isso significa que a demanda desse bem é altamente elástica à renda, com elasticidade superior à 1.
superior) disparam. Ou seja, tão logo as pessoas encontram condições de sair do transporte público, elas migram para o carro.
Gráfico 02: Gastos per capta com transporte coletivo e veículo privado de acordo com faixas de renda
Fonte: (Carvalho, 2014)
Entretanto, o que se viu, foi que o governo brasileiro atuou e investiu de diversas formas para incentivar a aquisição de automóveis, sob o pretexto de manter os empregos da indústria automobilística local num contexto de crise econômica global. Não se deve subestimar, além da decisão de executar uma política econômica anti-cíclica, o fato de que, o próprio presidente Lula, de origem metalúrgica, via e apresentava com orgulho o fato de muitas famílias poderem finalmente ter seu carro na garagem.
Segundo especialistas, essa medida não era necessária no período, visto que já existia uma tendência de aumento acelerado do consumo de automóveis, dado o crescimento da renda no País no período e o automóvel sendo um bem com alta elasticidade renda41. Por exemplo, conforme se conclui pelos resultados do estudo de Carlos Henrique Carvalho, do IPEA, outro efeito negativo dessa política foi o forte desincentivo ao uso do transporte público:
41 Há uma crítica ainda de os incentivos fiscais terem sido absorvidos e convertidos pelas montadoras em remessas de lucros para o exterior.
0 200 400 600 800 1000 1200
Gastos per capita
Ao mesmo tempo, pode-se verificar que somente as famílias de mais baixa renda aumentam seus gastos com transporte coletivo quando há elevação de seus rendimentos, já que, nas famílias de maior poder aquisitivo, a elasticidade-renda dos gastos per capita com transporte coletivo passa a ser negativa, indicando uma fuga por parte destas pessoas da modalidade de transporte público. (Carvalho, 2014)
O gráfico 03 mostra em maior detalhe a curva do transporte coletivo, anteriormente apresentada em conjunto com a do veículo individual. Nota-se que a partir de determinada faixa de renda, os gastos com transporte coletivo se estabilizam, para num momento seguinte caírem, pois este passa a ser trocado por carros e motos. Além disso, o gasto das famílias geral com transporte em geral se amplia enormemente devido à aquisição de veículos particulares.
Gráfico 03: Gastos per capta com transporte coletivo de acordo com faixas de renda
Fonte: (Carvalho, 2014)
É importante perceber que há uma dimensão da não mobilidade ocasionada pela pobreza nos grupos de classe de renda mais baixa, que têm gasto pequeno com transporte coletivo, provavelmente por não terem renda suficiente para arcar com mais viagens. Até certo ponto, o aumento da renda implica no aumento do uso do transporte coletivo, o que indica que as famílias de baixa renda realizam um número menor de
20,72 28,03 33,58 41,71 45,97 50,66 53,17 42,65 39,12 34,94
Transporte Coletivo
deslocamentos do que o desejado e o que permitiria atender parte de suas necessidades. Isso mostra a importância da subvenção social ao transporte público.
O acesso do trabalhador à riqueza do espaço urbano, que é produto de seu próprio trabalho, está invariavelmente condicionado ao uso do transporte coletivo. As catracas do transporte são uma barreira física que discrimina, segundo o critério da concentração de renda, aqueles que podem circular pela cidade daqueles condenados à exclusão urbana. Para a maior parte da população explorada nos ônibus, o dinheiro para a condução não é suficiente para pagar mais do que as viagens entre a casa, na periferia, e o trabalho, no centro: a circulação do trabalhador é limitada, portanto, à sua condição de mercadoria, de força de trabalho. (MPL-SP, 2013, p. 15)
Nessa linha, o aumento da renda dos grupos mais pobres da sociedade trouxe mais passageiros para o transporte público, como explica Carlos Henrique Carvalho:
O fato de a elasticidade-renda dos gastos com transporte coletivo apresentar sinal positivo e valor modular maior nos estratos mais baixos é um fator importante para explicar a inversão da tendência de queda do volume de passageiros transportados pelos sistemas de ônibus urbano desde 2003 (NTU, 2012). Observou-se que a renda das famílias dos estratos mais baixos teve uma variação real superior à dos estratos mais altos de renda, principalmente nos 10% de famílias mais pobres, que tiveram uma taxa de crescimento de renda cerca de cinco vezes maior que a observada para os 10% mais ricos (Ipea, 2012) na última década. Isto significa que as pessoas, nesse segmento menos favorecido, passam a utilizar muito mais os sistemas de transporte público sem que haja migração de uso para o transporte individual, impactando positivamente a demanda final destes serviços. (Carvalho, 2014, p. 17)
Pelo que se observa, os usuários do transporte público costumam ser prejudicados em termos inflacionários em maior grau que o público que adquire veículos motorizados próprios para se locomover. O gráfico 04 mostra que de 1999 a 2012, o aumento das tarifas de ônibus urbano foi bem acima da inflação e superior ao crescimento dos preços de todos os demais meios de transporte motorizados. Além disso, na medida em
que as tarifas de ônibus crescem mais que a inflação (sem melhorias equivalentes), o número total de passageiros decai (gráfico 05). Isso coloca o país em um ciclo vicioso, já que a redução do número de passageiros contribui para o encarecimento da tarifa, com o aumento dos custos por passageiros, dado que parte significativa dos custos de manutenção são fixos (como a aquisição dos veículos e operação humana).
Gráfico 04: Evolução dos preços dos principais insumos de transporte privado, tarifas de transporte público e índice geral do IPCA (1999-2012) %
Fonte: IBGE, Elaboração: (Carvalho, 2014)
Gráfico 05: Evolução real das tarifas de ônibus urbano, da inflação (INPC) e do volume de passageiros pagantes nos sistemas de ônibus urbano 1 – Brasil metropolitano, 1995-2008. (Taxa acumulada, em setembro de 1995 = 1)
7 Fonte: Carvalho; Pereira (2011, p. 17)
Nesse cenário, deixar de cobrar taxas como a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) se torna uma injustiça tributária. É uma contradição o governo federal anunciar a mobilidade urbana como uma grande bandeira e, ao mesmo tempo, renunciar a arrecadação da CIDE para baratear o acesso a gasolina e se recusar, no momento em que volta a arrecadar essa contribuição, a utilizá-la para baratear o transporte público (conforme a proposta da Frente Nacional dos Prefeitos de municipalizar a contribuição). Ao se tratar da questão da inclusão social no acesso ao transporte, a questão da CIDE será abordada com mais detalhes mais adiante.
Como resultado da política macroeconômica que buscou proteger o país da grande crise de 2008, o incentivo ao consumo de veículos motorizados, carros e motos, resultou efetivamente no aumento da taxa de motorização no Brasil. O governo deixou de recolher desde 2008 mais de R$ 26 bilhões em função da desoneração dos automóveis. Como se pode ver no Gráfico 06, esse aumento se deu a taxas crescentes, com uma inclinação da curva perceptivelmente maior no final da primeira década dos anos 2000.
Isso se deu, vale ressaltar, de modo mais bem-sucedido que em programas similares realizados pelo governo FHC, que tentaram, sem sucesso, deslanchar a produção da indústria automobilística no País. Somente nos últimos dez anos, o número de automóveis no país cresceu 138,6%, enquanto a população brasileira teve expansão de apenas 12,2% no mesmo período.
Gráfico 06: Evolução da frota de automóveis no Brasil – 2001 a 2014
É importante observar que a taxa de motorização brasileira, comparada com a de outros países, ainda é relativamente baixa. Contudo, nos países desenvolvidos, em geral, a posse do veículo motorizado não significa que este seja o principal meio de transporte das famílias. Ao contrário, no Brasil, a necessidade da posse vem atender a necessidade de deslocamentos que não são realizadas satisfatoriamente via transporte público coletivo, como foi mostrado acima. Assim, o crescimento das taxas de motorização implica quase sempre, no Brasil, o crescimento do uso diário do carro ou da moto como principal meio de transporte (Gráfico 07).
Gráfico 07: Taxa de motorização por automóveis no Brasil – 2001 a 2014 (nº de auto/100 hab.)
Fonte: Observatório das Metrópoles, elaboração a partir de dados do DENATRAN
Essas medidas tiveram impacto enorme na dinâmica interna das cidades brasileiras. Os dados do gráfico 07 ajudam a contextualizar o ponto de partida das cidades antes do boom da indústria automobilística (2009-2012). Percebe-se que em quase todas as capitais onde a taxa de motorização era inferior a 20 autos por 100 habitantes, esse índice mais que dobrou em 13 anos. E nas capitais onde esse índice era mais elevado, ainda sim houve grande crescimento.
Gráfico 08: Taxa de motorização por automóveis nas regiões metropolitanas – 2001 e 2014
Fonte: Observatório das Metrópoles, elaboração a partir de dados do DENATRAN
A motorização sem política urbana de trânsito e sem tratamento adequado das rodovias agravou um antigo problema de saúde pública, principalmente relacionado ao aumento do uso da moto. A partir de 2010, o Brasil alcançou números muito elevados relacionados às mortes no trânsito (Gráfico 09). No acumulado entre 2000 e 2013 houve um aumento de 50%, segundo dados do DATASUS (caso se tomasse como base os dados do DPVAT, esse número seria ainda maior). Esse é mais um dado que mostra a insustentabilidade da adoção desse modelo de transporte.
Gráfico 09: Mortes no trânsito entre 2000 e 2013
Ainda que se considere o dado de forma relativa ao tamanho da população, os resultados da violência no trânsito ainda são extremamente elevados, como se observa no Gráfico 10, onde a grande oscilação negativa deveu-se a aprovação do Código de Trânsito em 1997.
Gráfico 10: Taxa de óbitos em acidentes de trânsito por 100 mil habitantes. Brasil 1980- 2011
No Brasil, no ano de 2011, 66,6% – dois terços – das vítimas no trânsito foram pedestres, ciclistas e/ou motociclistas, mas as tendências nacionais da última década estão apontando uma evolução marcadamente diferencial do resto do mundo, de acordo com o Relatório Mapa da Violência 2013 (Waiselfisz J. J., 2013):
• Quedas significativas na mortalidade de pedestres;
• Leve aumento da mortalidade de ocupantes de automóveis e • Pesados aumentos na letalidade de motociclistas.
Entre 1996 e 2010, o número de mortes no trânsito cairia de 33,9 mil para 27,5 mil caso as mortes de motociclistas fossem retiradas do cálculo, mostrando o fator de risco
que esse modal vem envolvendo. Isso significaria uma diminuição de 18,7% no período, ao invés do aumento de 22,6%. As taxas cairiam mais ainda: de 21,6 óbitos para por 100 mil habitantes em 1996, para 14,4 em 2011; uma queda bastante significativa: de 33%, ao invés de permanecer estagnada acima de 20 óbitos por 100 mil habitantes (Waiselfisz J. J., 2013, p. 25). O fato das mortes de motociclistas crescerem num ritmo ainda mais acelerado que o grande crescimento da frota de motos no país mostra o risco envolvido em se comemorar o aumento da aquisição de motos pela população, como se significasse uma melhoria na qualidade de vida das pessoas que adquirem esse bem, muitas vezes se endividando apenas para viabilizar uma alternativa a um transporte público ineficiente.
É crucial entender a morte como episódio extremo de violência, visto que nem toda violência resulta em morte. A banalização das mortes no trânsito passa inclusive pela conceituação popular desse tipo de evento, chamados de “acidentes”, mesmo se tratando de mortes que poderiam ser facilmente evitadas, com políticas de redução dos limites de velocidade, sinalização e educação. Como apontou o organizador do estudo “Mapa da Violência”, divulgado pelo Instituto Sou da Paz:
“As taxas de mortalidade no trânsito nos indicam algo além do número de mortes. Apontam os modos de sociabilidade nas vias públicas, a eficiência dos mecanismos de gestão do trânsito, os níveis de segurança dos veículos, das ruas, os mecanismos de fiscalização, as respostas aos acidentados etc.” (Waiselfisz J. J., 2012, p. 30)
Dentro do debate sobre a mortalidade no trânsito, vem ganhando espaço, em especial entre os países membros da OCDE, o conceito de “Visão Zero”, inspirado na política de trânsito sueca, que tem como pressuposto que “nunca pode ser eticamente aceitável que alguém morra ou fique gravemente ferido enquanto se desloca pelo sistema rodoviário de transporte. Dentro dessa ótica, zero não é um número a ser alcançado em uma data específica, mas uma visão da segurança do sistema que ajuda na construção de estratégias e no estabelecimento de metas.” (Waiselfisz J. J., 2013, p. 10)
O aumento do consumo de veículos motorizados, além do pacote de incentivos fiscais a indústria automobilística, se deveu também a ampliação da oferta de crédito as famílias, em particular no segundo mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2007- 10) e no primeiro mandato da presidenta Dilma Roussef (2011-14). Ou seja, a ampliação
das taxas de motorização foi feita às custas do endividamento das pessoas e em detrimento do investimento no transporte público.
Dados da Confederação Nacional do Comércio, sobre endividamento das famílias, mostram que o financiamento de veículos está entre os três principais tipos de dívida (tabela 01), tanto entre as famílias com renda de até 10 salários mínimos como de forma mais forte nas de renda superior, sendo a principal diferença entre essas famílias o que se gasta com carnês (18,1% no grupo de até 10 SM) e o que se gasta com o financiamento da casa própria (15,7% no grupo acima de 10 SM).
Tabela 01: Tipo de dívida das famílias (% de famílias)
Fonte: CNC, 2014
Os dados sobre o tipo de dívida observados desde 2010 indicam também o aumento constante do endividamento com o financiamento de veículos, facilitado pela redução nos preços e pelo aumento da oferta de crédito para esse tipo de consumo (Tabela 02).
Tabela 02: Tipo de dívida das famílias (2010-2014)
É interessante resgatar a frase da então presidente da Petrobras, Graça Foster, que numa ocasião afirmou “Acho lindo congestionamento, pois o meu negócio é vender combustível”42, mostrando a importância econômica do consumo de um bem complementar atrelado com consumo de automóveis, que compõe o gasto familiar com transporte. Para além da conhecida exploração do trabalho dentro das jornadas de trabalho regulares, o crescimento dos congestionamentos aprofunda a mercantilização do tempo que poderia vir a se constituir como tempo livre para os trabalhadores, dado que o gasto crescente, seja com tarifa de transporte coletivo, seja com a manutenção dos automóveis privados, torna-se cada vez mais rentável para alguns grupos ligados à indústria automotiva. Conforme afirmam Gomide & Galindo, o maior acesso a bens de consumo não se reflete necessariamente em maior qualidade de vida para a população:
As perspectivas ao final da primeira década do novo milênio mostraram-se, todavia, preocupantes, dado o descompasso entre o ritmo das iniciativas ante os problemas crescentes nas grandes cidades (aumento dos tempos de viagem, poluição do ar e acidentes de trânsito). Isso contribuiu para degradar as condições da vida urbana
independentemente da melhoria de renda do trabalho e do maior acesso aos bens duráveis pela parcela mais pobre da população. (Gomide & Galindo, 2013, p. 79)
Se observa ainda que, mesmo para os entusiastas do aumento do uso do carro, a falta de sustentabilidade desse modelo não se caracteriza apenas pela questão financeira, mas também pela falta de capacidade das cidades para acomodar grandes frotas de carros em circulação, sem que isso signifique abrir mão do espaço urbano, para transformá-lo em espaço viário ou estacionamento. Como afirma, o engenheiro de trânsito, Roberto Scaringella:
Os defensores do modelo clássico não conseguiram ver que em primeiro lugar não existiriam recursos financeiros e, mesmo que existissem, não haveria tempo (a frota dobra a cada dez anos). Caso houvesse tempo e dinheiro, não existiria espaço para ampliar o complexo viário segundo as projeções. Tudo isso frustrou muita gente que insistiu na sangria dos cofres públicos para privilegiar obras em relação aos serviços, resultando em uma cidade ainda desequilibrada sob vários aspectos. (Scaringella, 2001, pp. 56-7)
A história da mobilidade urbana no Brasil é marcada pelas pressões do setor automobilístico e cessões são feitas pelo governo federal ao setor desde a era Juscelino Kubitscheck (1955-60). Se há algo que pode se chamar de política de Estado e não de governo, o incentivo ao uso do carro é uma dessas políticas, que se mantém há mais de meio século. Nesse período, de grande aliança do poder público, montadoras e classe média motorizada, foi-se construindo um senso comum, alimentado por políticos “obreiros”, em que o repertório de “soluções” para o transporte cotidiano seria mais e mais ampliações na oferta de espaço viário para o uso do carro:
Como poderia desejar um mundo alternativo possível, ou mesmo imaginar seus contornos, seus enigmas e charmes, quando estou profundamente imerso na experiência que já existe? Como posso viver em Los Angeles sem me tornar um motorista de tal maneira frustrado que voto sempre pela construção de mais e mais super-rodovias? (Harvey, A liberdade da cidade, 2013, p. 32)
A leitura crítica dessas soluções urbanas só mais recentemente foi apropriada por movimentos urbanos, chegando a finalmente disputar o imaginário e contrapor o senso comum de maneira crítica a essas proposições, como se observa em pesquisa de opinião encomendada pela Rede Nossa São Paulo e feita pelo IBOPE em 2010:
Quadro 05: Pesquisa de opinião sobre transportes, 2010
Fonte: IBOPE
O pacote de incentivos à indústria automobilística coabita esse cenário com uma instância de participação popular, que é o Conselho das Cidades, que contradiz o discurso do PAC Mobilidade, perpassa a relação entre poder público e empreiteiras, dialoga com a reação da classe média motorizada à implantação de faixas de ônibus e recebe as críticas nas ruas através de movimento popular, o Movimento Passe Livre. Os próximos resultados dessa política dependerão da intermediação de conflitos cada vez mais explícitos.
A dicotomia entre soluções públicas (de interesse coletivo) e soluções privadas (de interesse individual) é relativa, não havendo necessariamente um conflito entre as duas. Se o ambiente urbano oferece melhores condições de uso do transporte público ou do
transporte ativo (pedestres e ciclistas), a melhor escolha, também do ponto de vista