Mineração, desenvolvimento e qualidade das instituições

Outra abordagem utilizada para explicar o mau desempenho das economias de base extrativista mineral está relacionada com a má gestão das receitas mineiras. Segundo Davis e Tilton (2002) as receitas originadas pela mineração poderiam ser mal geridas e gastas sem a devida aplicação, levando a disputa de grupos pelas rendas, podendo gerar corrupção, conflitos e até guerras.

Estudos encomendados pelo Banco Mundial corroboram as afirmações acima, indicando o baixo nível de desenvolvimento de países extrativistas. O motivo principal seria a má governança, que impede a gestão adequada dos recursos gerados com a mineração. (SUSLICK, MACHADO; FERREIRA, 2005).

Outro fator determinante para a ocorrência ou não da maldição dos recursos é a qualidade das instituições. A justificativa encontra-se ancorada nas teorias institucionalistas, cujo um dos principais expoentes é Douglas North. Para North (1990) a chave para compreender e alcançar o desenvolvimento econômico e social está nas instituições, pois, são as responsáveis diretas pela regulação econômica, principalmente sobre os custos de produção e transação, elementos importantes no processo de crescimento econômico.

Achados de algumas pesquisas desenvolvidas sobre o desempenho econômico de países ricos em recursos naturais e da ação do estado, tem revelado certa correlação entre a qualidade das instituições e a afluência desses países.

Kronenberg (2003) analisou o efeito da abundância de recursos naturais no desempenho de economias em transição do antigo leste, durante a década de 1990. Ele aponta como o principal motivo para a maldição dos recursos a corrupção, pois a renda derivada das exportações desperta o interesse dos governos e das elites políticas, as quais, por vezes, agem de forma a bloquear as reformas necessárias, retardando a modernização do estado e o crescimento.

Com base na análise de indicadores de corrupção estatal (SCI) constantes no levantamento de desempenho de ambiente de empresas e negócios realizado pelo Banco Mundial em 1999, Kronenberg (2003) concluiu por uma forte correlação entre abundância de recursos e corrupção, e que países nestas condições estariam contaminados por esse problema (Gráfico 8).

O autor avaliou ainda se a corrupção também afetaria o crescimento. A partir da análise da correlação entre os indicadores de corrupção estatal e da média anual de

crescimento do PIB real per capita, chegou à mesma conclusão. Para ele: recursos naturais abundantes levam à corrupção, a que retarda o desenvolvimento (Gráfico 9).

Gráfico 8 - Relação entre o peso de bens primários na exportação e o índice de corrupção.

Fonte: Kronenberg (2003)

Gráfico 9– Relação entre corrupção estatal e crescimento econômico (PIB per capita).

Fonte: Kronenberg (2003)

Para Atkinson e Hamilton (2003), a praga da maldição estaria relacionada a falta de capacidade dos governos de investir de forma sustentável as grandes rendas provenientes da mineração. Através de análise estatística, os autores estabeleceram uma relação negativa entre a participação das rendas minerais no PIB (utilizado como um indicador de abundância) e o crescimento do PIB per capita, corroborando os estudos de Sachs e Warner. Contudo, destacando a importância das instituições no desempenho dos países dotados de recursos minerais.

Sustentando a tese de que a maldição estaria associada à política de investimentos e poupança, Atkinson e Hamilton (2003) argumentam provisoriamente que países que investiram as rendas minerais de forma adequada têm gerado benefícios que evitaram a

maldição dos recursos. Já aqueles que consumiram o produto da abundância dos recursos são os que, em média, experimentaram uma significativa maldição.

Os autores ressaltam ainda que os países que experimentaram a maldição dos recursos possuem baixa poupança real, o que estaria diretamente vinculado à qualidade das instituições. Enquanto que nações com abundância em recursos e boas instituições, tem apresentado taxas de investimento maiores e um pouco mais de poupança. Concluem que o desempenho econômico dos países dotados de recursos está vinculado às políticas macroeconômicas e de despesas públicas dos governos.

Corroboram com a mesma conclusão Mehlum; Mohene e Torvik (2006). Para eles não há determinismo entre riqueza natural e ter um desempenho econômico limitado, são as instituições, ou melhor a qualidade delas que poderá fazer a diferença. Portanto, em função do desempenho institucional, um país poderá lograr êxito ou não em termos de desenvolvimento.

Destacam que as instituições podem proporcionar dois tipos de países: uma pro- apropriação das rendas minerais e outro pro - produção, o qual aproveita os excedentes provenientes da abundância dos recursos para investimentos produtivos. Na primeira categoria estariam aqueles que sofrem da maldição dos recursos.

Brunnschweiler (2006) também defende que os impactos da mineração no desenvolvimento serão positivos quando a qualidade das instituições for controlada.

Enriquez (2007) chama atenção para a posição dos setorialistas17 que defendem uma causalidade entre desempenho estatal e crescimento econômico, para eles “a prosperidade econômica depende de um estado forte”.

No Brasil, e em especial na Amazônia, os estudos de Monteiro (2003 - 2005), Mathis, Brito e Bruseke (1997), Bruseke (1993), Smeraldi e Carvalho (2003) e Coelho (2002) apesar de destacarem os problemas decorrentes da mineração enquanto economia de característica extrativa e de enclave, enfatizam também a falta de ação do Estado na definição de políticas públicas capazes de aproveitar os limitados benefícios gerados com a atividade .

Coelho (2002) destaca a falta de políticas públicas que estejam integradas à extração de recursos minerais na Amazônia Oriental e que diante dessa carência as políticas até então implementadas foram exclusivamente para atrair empresas. Como o caso do Estado do Pará, que teve de renunciar às receitas fiscais, abrindo mão de um dos únicos benefícios gerados pela atividade.

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A autora ressalta a necessidade dos estados mineradores de ampliar sua capacidade de arrecadação para investimento na diversificação de economias locais e regionais, a partir de atividades sustentáveis.

Nessa mesma linha, Smeraldi e Carvalho (2003) sustentam a necessidade de se construir políticas públicas, sobretudo, voltadas para o sistema tributário do setor mineral, no sentido de se arrecadar mais para gerar recursos a serem investidos em projetos de desenvolvimento local sustentável.

Enríquez (2007) destaca que recai sobre a administração pública municipal grande parte da responsabilidade pela condução da trajetória de desenvolvimento do município, pois são os encadeamentos fiscais, ou seja, as rendas mineiras, os vínculos mais fortes entre a mineração e o desenvolvimento local. Para a autora “o uso dessas rendas é o elemento crítico que pode fazer diferença entre uma mineração que se converte em dádivas ou, ao contrário, que produz maldição”.

Enríquez e Drummond (2006) destacam dois exemplos de gestão de rendas provenientes da mineração. O resultado foi muito positivo para países afluentes, como o caso da Província de Alberta, no Canadá. Todavia, para nações subdesenvolvidas, como no caso do fundo mineral de Gana (MDF), pouco contribuiu com o desenvolvimento da comunidade mineradora. Esse fato estaria diretamente ligado também à falta ou má governança dos fundos minerais.

Silva (2000) destaca que alguns problemas no Brasil impedem que as rendas possam ser realmente convertidas em melhorias para as comunidades mineradoras:

a) A taxa cobrada é menor em relação aos padrões internacionais; e incide sobre o faturamento líquido das empresas, o que dificulta seu recolhimento.

b) Os municípios de entorno, ou seja, que não têm exploração mineral, mas que são afetados pelas externalidades negativas de um município minerador não recebem benefícios.

c) As receitas não são bem empregadas, pois a união, os estados e os municípios consomem indistintamente boa parte dos recursos, ao invés de reinvesti-los, pois não há fiscalização adequada no uso dos recursos arrecadados.

Para a autora, os royaties deveriam ser investidos no desenvolvimento humano: saúde, educação e saneamento; bem como, aplicados na criação de um fundo de financiamento de empreendimentos à população mais carente e pequenas empresas.

A partir de estudo sobre a utilização de rendas da mineração nos quinze municípios brasileiros de maior arrecadação de CFEM, Enríquez (2007) concluiu que, na maioria, as

rendas caem no que chamou de “armadilha do caixa único”, ou seja, não tem destinação específica, sendo utilizado no custeio de despesas correntes.

5. 2 MINERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

5.2.1 Desenvolvimento sustentável como uma contraposição ao desenvolvimento