Modelo Administrativo Burocrático

A herança cultural brasileira traz traços característicos de Portugal, principalmente quanto às questões burocráticas, que tem raízes no colonialismo e na monarquia. Essas características se manifestam na forma de lidar com a sociedade e na maneira como são tomadas posses das propriedades, pois essas são deixadas nas mãos de poucos, enquanto que a maioria da população é explorada. E conforme o que explana Martins (1985), a fonte de riqueza portuguesa era baseada na descoberta das novas rotas marítimas, que serviam para a exploração e a conquista de novos territórios. Diante disso, é possível perceber que essa mentalidade baseada no poder e na burocracia, foi trazida para o Brasil.

Mesmo após a independência do Brasil, a herança colonial persistiu através de um conjunto de estruturas de poder que se espalharam pelo País. Em que algumas eram organizadas como sistemas fechados (latifúndios improdutivos, escravidão, administração política de favores). Neste sentido, Martins (1997) argumenta que alguns elementos como o patrimonialismo, o clientelismo, a burocracia extensiva e a intervenção do Estado na

economia fazem parte da tradição brasileira, sendo, portanto, características persistentes da herança colonial.

Conforme argumenta Pereira (1996), em 1936 a administração pública no Brasil foi fortemente influenciada pela Teoria da Burocracia, desenvolvida por Max Weber. O modelo Weberiano foi implantado para substituir a Administração Patrimonialista. Introduzido no Brasil a partir da segunda metade dos anos 30, na tentativa de enfrentar os problemas decorrentes da forte cultura patrimonialista dominante. O sistema burocrático surge para combater a corrupção e o nepotismo, gerados pelo modelo anterior, dando início a uma nova visão de gestão, pautada na racionalização.

O modelo de Estado racional-legal tinha como preocupação central, o controle das tarefas, ou seja, a forma como elas são executadas, não se preocupando em questionar os resultados, ou se toda a atividade desempenhada alcança objetivos pelo menos aceitáveis. Weber define a burocracia como sendo um aparato técnico-administrativo, formado por profissionais especializados, selecionados segundo critérios racionais, pautados, sobretudo, na competência técnica, encarregado de diversas tarefas importantes dentro do sistema. Esse modelo de administração é regido por normas e regulamentos, previamente estabelecidos por escrito. Ademais, é baseada em legislação própria que define com antecedência como a organização deve funcionar, a Burocracia pode ser entendida, então, como:

[...] um sistema que busca organizar, de forma estável e duradoura, a cooperação de um grande número de indivíduos, cada qual, detendo uma função especializada. Separa-se a esfera pessoal, privada e familiar da esfera do trabalho, visto como esfera pública de atuação do indivíduo. Nas sociedades tradicionais, normalmente a esfera familiar e a esfera trabalho se confundiam, dado o caráter pessoal das relações. Na sociedade industrial há uma ruptura destes padrões (MOTTA; VASCONCELOS, 2002, p. 139).

Para Robbins (2000), a burocracia é uma estrutura caracterizada por tarefas operacionais, padronizadas, obtidas por meio de especialização, regras e regulamentos formalizados, tarefas agrupadas em departamentos funcionais, autoridade centralizada, margens estreitas de controle e processo decisório que acompanha a cadeia de comando. Neste sentido, Weber propôs a burocracia como sinônimo de organização eficiente por excelência. Portanto, para conseguir eficiência, a burocracia mostra, nos mínimos detalhes, como as coisas deverão ser feitas.

O sistema burocrático possui controles rígidos que funcionam previamente, para evitar a corrupção. Esses controles devem atuar com rigor, principalmente, na admissão de pessoal, nas contratações do Poder Público e no atendimento às necessidades da população. São

princípios inerentes a este tipo de administração a impessoalidade, o formalismo, a hierarquia funcional, a ideia de carreira pública e a profissionalização do servidor, consubstanciando a ideia de poder racional legal.

No que se refere às rotinas e procedimentos, o sistema burocrático opera com regras e normas técnicas para o desempenho de cada cargo, assegurando, assim, a disciplina no trabalho, o desempenho e as exigências das organizações. Os servidores são escolhidos por mérito e competência técnica, e esse mesmo critério deve ser seguido para admissões, transferências, bem como, para a promoção de funcionários. Ademais, é preciso considerar que o modelo de gestão de Weber influenciou fortemente a elaboração da Constituição Federal de 1988, isso é perceptível quando observamos que os princípios que regem a Administração Pública, como eficiência, impessoalidade e legalidade, estão intrinsecamente ligados aos princípios da burocracia.

Entretanto, esse modelo de gestão, nas organizações públicas, sofre muitas críticas, por ser uma gestão focada em si mesma, o funcionário está totalmente voltado para dentro da organização, para as regras e regulamentos internos, perdendo assim a noção de sua missão básica, que é servir a sociedade. Apesar de serem observadas algumas vantagens nesse modelo de gestão, devido a ter um controle excessivo e formal, o atendimento ágil e eficiente não se concretiza. As causas das disfunções da burocracia residem basicamente no fato de que a burocracia não leva em conta a chamada organização informal, nem se preocupar com as diferenças individuais entre as pessoas. Por fim, outra característica que deve ser salientada é o fato da resistência a mudanças, o que proporciona um efeito social negativo. Quando tratamos de serviços públicos, é preciso ter a capacidade de se adequar às necessidades e a evolução da própria sociedade. O individuo possui seus conceitos, que estão em constante mutação. Portanto, este sistema não possui uma estrutura funcional para acompanhar estes processos de evolução, neste sentido, encontrará dificuldades na eficiência de seus serviços.

Martins (1995) considera que a tentativa feita, no Brasil, na década de 30, para modernizar a administração e formar em todos os níveis do aparelho estatal, algo parecido com uma burocracia weberiana foi parcialmente distorcida, e mais tarde, abandonada pela cultura política clientelista3_{, profundamente enraizada. Neste sentido, o sistema burocrático,} considerado como a reforma modernizante mais importante das estruturas do Estado no Brasil (MARTINS, 1995). Dentre as medidas adotadas existiram dois padrões: para os altos escalões da burocracia, o acesso seria mediante concurso, carreiras, promoção, baseada em critérios de

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O clientelismo é um tipo de relação entre atores políticos, envolvendo a concessão de benefícios públicos, na forma de empregos, benefícios fiscais, isenções, em troca de apoio político, que envolve a negociação do voto.

mérito e salários adequados; para os níveis médio e inferior, a norma era a admissão por indicação clientelista.

A adoção de tais medidas resultou na existência de uma elite burocrática que concebeu e implementou planos de desenvolvimento do Estado e que demonstrou altos padrões de eficiência no trato com governos estrangeiros e instituições internacionais, entretanto, ao mesmo tempo, formou-se um quadro de servidores de baixa qualificação e baixos salários, ligados a rotinas e desmotivados, esses seriam os responsável pela prestação de serviços públicos à população.

A administração pública burocrática foi adotada porque era uma alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. De acordo com Bresser Pereira, (1996), no momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX, transformou-se no Estado social e econômico do século XX, assumindo um número crescente de serviços sociais como a educação, a saúde, a provisão de serviços públicos e de infra-estrutura, percebe-se que o modelo adotado, sobretudo por sua rigidez, não respondia às pressões da sociedade como também às estratégias de crescimento da própria burocracia.

Diante desse quadro e lembrando que ele é contemporâneo do período de crise do sistema capitalista/fordista, portanto da disseminação da ideologia neoliberal que defendia um Estado mínimo e mais garantias de liberdade de mercado, surge, então, a necessidade de um modelo de administração pública mais flexível, não apenas pelos problemas de crescimento e da decorrente diferenciação de estruturas e complexidade crescente da pauta de problemas a serem enfrentados, mas também de legitimação da burocracia perante as demandas da cidadania (BRESSER PEREIRA, 1996).

Em meados dos anos 70, quando tem início a crise do Estado levando também à crise de sua burocracia, uma nova proposta de reforma administrativa ganha forças e, a partir da década de 80, os governos de vários países centrais dão início a uma grande revolução na administração pública, em direção a uma administração que se convencionou chamar de administração pública gerencial.