O MODELO RACIONAL DO CICLO DE POLÍTICAS

O campo da análise de políticas tem sido estreitamente ligado a uma perspectiva que considera o processo político como evoluindo através de uma sequência de fases em ordem cronológica, em que, primeiramente, os problemas são definidos e colocados em discussão, em seguida, políticas são desenvolvidas, adotadas e implementadas; e, finalmente, essas políticas são avaliadas em função de sua efetividade e eficiência, quando serão encerradas, continuadas ou reiniciadas.

A racionalidade entre as relações desses estágios é assumida por diversas tipologias de quadros conceituais, que tiveram uma base teórica inicial a partir da qual se desenvolveram, como relatado por Jann e Wegrich (2006, p.43):

A ideia de modelar o processo político em termos de etapas foi apresentada pela primeira vez por Lasswell. Como parte de sua tentativa de estabelecer uma ciência política multidisciplinar e prescritiva, Lasswell introduziu (em 1956) um modelo do processo político composto de sete etapas: inteligência, promoção, prescrição,

invocação, aplicação, término e avaliação. Embora esta sequência de estágios tenha sido contestada (em particular, porque o encerramento antecede a avaliação), o próprio modelo tem sido altamente bem-sucedido como um quadro básico para o campo de estudos de políticas e tornou-se o ponto de partida de uma variedade de tipologias do processo político. Com base no crescimento do campo de estudos de política nos anos 60 e 70, os modelos de estágios serviram a necessidade básica de organizar e sistematizar um crescente corpo de literatura e pesquisa. Subsequentemente, foram apresentadas diversas variações da tipologia dos estágios, oferecendo geralmente mais diferenciações de (sub) fases. As versões desenvolvidas por Brewer e DeLeon (1983), May e Wildavsky (1978), Anderson (1975) e Jenkins (1978) estão entre as mais adotadas. Hoje, a diferenciação entre a definição da agenda, a formulação de políticas, a tomada de decisões, a implementação e a avaliação (eventualmente levando ao término), tornou-se a maneira convencional de descrever a cronologia de um processo político.

Esse modelo identifica etapas-chave na formulação de políticas e as ordena em uma sequência lógica, como são apresentadas no Quadro 01:

Quadro 01 - Etapas percorridas pelas políticas públicas.

Etapa Descrição

Definição da Agenda

A formulação de políticas pressupõe o reconhecimento de um problema político. O próprio reconhecimento do problema requer que um problema social tenha sido definido como tal e que a necessidade de intervenção estatal tenha sido expressa. O segundo passo seria que o problema reconhecido seja realmente colocado na agenda para uma séria consideração da ação pública.

Formulação de Políticas e Tomada de Decisão

Durante esta fase do ciclo de políticas, os problemas, propostas e demandas expressos são transformados em programas governamentais. A formulação e adoção de políticas inclui a definição de objetivos - o que deve ser alcançado com a política – e a consideração de diferentes alternativas de ação. Alguns autores diferenciam entre a formulação (de alternativas para a ação) e a adoção final (a decisão formal de assumir a política).

Implementação

A decisão sobre uma linha de ação específica e a adoção de um programa não garantem que a ação no terreno respeite rigorosamente o intuito e os objetivos dos decisores políticos. A fase de execução ou aplicação de uma política pelas instituições e organizações responsáveis que são, muitas vezes, mas nem sempre, parte do setor público, é referida como implementação.

Avaliação e Terminação

A elaboração de políticas deve contribuir para a resolução de problemas ou, pelo menos, para a redução da carga problemática. Durante a fase de avaliação do ciclo de políticas, estes resultados pretendidos das políticas passam para o centro das atenções. O raciocínio normativo plausível que, finalmente, a formulação de políticas deve ser avaliada em relação aos objetivos e impactos pretendidos constitui o ponto de partida da avaliação de políticas. Porém, a avaliação não está apenas associada à fase final do ciclo de políticas que termina com o término da política ou seu redesenho com base na percepção de problemas modificados e na definição da agenda. Ao mesmo tempo, a pesquisa de avaliação forma uma subdisciplina separada nas ciências políticas, que se concentra nos resultados pretendidos e nas consequências não desejadas das políticas. Os estudos de avaliação não se restringem a uma determinada fase do ciclo político; em vez disso, a perspectiva é aplicada a todo o processo de formulação de políticas e de diferentes perspectivas em termos de calendário (ex ante, ex post).

Fonte: Elaboração própria com base em (JANN, WEGRICH, 2006).

A sequência linear entre os diferentes estágios foi concebida como um modelo prescritivo de planejamento e tomada de decisões para resolução de problemas desenvolvidos.

Enquanto os estudos empíricos sobre tomada de decisão e planejamento em organizações, sob a abordagem da teoria racional da tomada de decisão (SIMON, 1979), têm repetidamente apontado que a tomada de decisões do mundo real geralmente não segue esta sequência de estágios discretos, como um tipo ideal de planejamento racional e tomada de decisão, por diversos motivos, como argumenta Sabatier (2010); Bridgman e Davis (2003, p. 99) apontam que a lógica do modelo fornece uma heurística útil para lidar com a complexidade na formulação de políticas: “a formulação de um ciclo de políticas é uma primeira incursão na complexidade, organizando observações em padrões familiares e fornecendo assim um guia para a ação”.

De acordo com esse modelo racional, qualquer tomada de decisão deve ser baseada em uma análise abrangente de problemas e objetivos, seguida de uma coleta abrangente de dados e análise de informações em uma busca da melhor alternativa para alcançar esses objetivos (SIMON, 1979).

Sob esse raciocínio, algumas versões do modelo racional consideram essas etapas somente como lineares e sequenciais, entretanto, a visão mais comum é de um ciclo; um processo circular que pode ser contínuo, truncado ou interrompido, assim como pode ser incrementado durante vários ciclos de realimentação por feedbacks acerca do alcance de seus objetivos (RITTER, BAMMER, 2010).

Embora reconheça que o papel da heurística de estágios tenha sido reconhecido até pelos críticos mais influentes, Sabatier (2010) argumenta que o modelo racional é desconectado com a realidade, fundamentando-se em causas que apontam para relações complexas entre diferentes variáveis que atuam no processo político real, diz que o modelo tem sobrevivido mais que a sua utilidade e deve ser substituído por modelos mais avançados.

Everett (2003), de outra forma, ao observar que bons processos racionais de políticas são vistos como tendo os resultados mais eficazes, argumenta que há pouca dúvida de que uma formulação de política eficaz exige um bom processo racional, mas argumenta que esse processo não é um substituto para a tomada de decisões real, mas um mecanismo administrativo e burocrático para efetivamente direcionar as ações de campo.

Dessa forma, apesar das críticas, o modelo do ciclo de políticas racional pode ser visto como um modelo normativo de como se deve tomar decisões racionais e não como um modelo descritivo de tomada de decisão real. Sob esse raciocínio, Jann e Wegrich (2006) apontam que o seu apelo como modelo normativo para a formulação de políticas de tipo ideal, racional e

baseada em evidências é uma das principais razões do sucesso e da durabilidade da tipologia dos estágios; que se constitui em um conjunto de elementos conceituais relevantes para a compreensão de como a estratégia governamental se desencadeia entre as etapas de planejamento, execução e avaliação.