Modelos de arranjo político-administrativo

No Brasil, a base da gestão dos resíduos sólidos urbanos está na Constituição Federal de 1988, que estabelece o papel dos entes União, Estados Federados, Distrito Federal e Municípios; contudo, são principalmente os órgãos públicos municipais que arcam com os custos da coleta, do transporte e do tratamento e disposição final do lixo urbano, além do passivo ambiental local provocado.

A gestão dos resíduos sólidos, no Brasil, é regida por um conjunto de normas, tais como a NBR 10.004²⁰. Esta norma, ao classificar os resíduos sólidos quanto aos seus riscos potenciais para o meio ambiente e para a saúde pública, estabelece os manejos técnicos para que a coletividade possa ter o manuseio e destinação do lixo de forma adequada. Para as demais classificações do lixo, estão em operação a NBR 15.112, a NBR 15.113 e a NBR 15.114.

20 De acordo com Bidone e Povinelli (1999), para normatizar outras operações técnicas referentes ao tratamento do lixo urbano, a ABNT elaborou e vinculou a NBR 10.004 a NBR 10.005 (Lixiviação de resíduos); a NBR 10.006 (Solubilização de resíduos); NBR 10.007 (Amostragem de resíduos), dentre outras.

Novas diretrizes que tendem a ser sancionadas pelo Governo estarão contidas na Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), que está sendo coordenada pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e cuja versão inicial tramita no Congresso Nacional há quase três décadas. Outras diretrizes são apresentadas pelo Estatuto da Cidade e Agenda 21. No Paraná, a gestão é regulada pela Lei Estadual n. 12.493, de 22 de janeiro de 1999.

Desta forma, os órgãos públicos municipais brasileiros utilizam-se de dois modelos que constituem a gestão dos resíduos sólidos urbanos municipais: o arranjo político-administrativo e o manejo tecnológico.

O primeiro modelo estabelece como será conduzida politicamente a execução da gestão, se de forma centralizada ou descentralizada, ou seja, se ocorre a criação de uma única planta de tratamento para compartilhar com os demais municípios do entorno ou se cada município trata o lixo urbano gerado dentro do seu território. Ambos os modelos apresentam vantagens e desvantagens, conforme se verá nas seções seguintes.

O segundo modelo estabelece o critério técnico para o tratamento e a disposição final do lixo urbano. Entre os principais manejos tecnológicos existentes destacam-se os lixões, os aterros controlados, os aterros sanitários e as usinas de triagem de resíduos sólidos urbanos. As usinas de triagem utilizam-se do processo da reciclagem e da compostagem, ou até mesmo da incineração.

Para o modelo de gestão político-administrativo, como bem colocam Phillip Jr. e Aguiar (2005), nas áreas metropolitanas as discussões sobre o tratamento dos resíduos sólidos tem passado por alternativas locais ou regionais.

Assim sendo, as gestões político-administrativas podem ser centralizadas ou descentralizadas.

Por exemplo, nos pequenos municípios, freqüentemente é a prefeitura municipal que trata sozinha o lixo no seu próprio território. Sob estas condições, a gestão caracteriza-se como descentralizada. Este modelo pode ser articulado com e pelos atores locais. Assim sendo, as decisões serão tomadas endogenamente pelo órgão público municipal, possivelmente em conjunto com os demais atores locais.

A Figura 2.2.1.1 apresenta a estrutura do arranjo político-administrativo descentralizado.

Figura 2.2.1.1 Modelo de gestão político-administrativa descentralizado Fonte: Obladen (2003). Adaptado pelo autor.

Sob esta modalidade, exposta na mesma figura, os atores locais arcam com o custo de gerenciamento do tratamento e da disposição final do lixo urbano gerado pelos munícipes, e ao mesmo tempo, este modelo necessita de um eficiente perfil organizativo entre os órgãos públicos e os demais atores sociais.

Neste caso, nas localidades com baixo orçamento fiscal, as administrações locais tendem a buscar tecnologias mais baratas, que nem sempre

Prefeitura do Município

Secretaria de Obras do Município

Departamento de Limpeza Urbana do

Município

Gerência de Limpeza Urbana do Município

Coleta Serviços Fiscalização

Congeneres Varrição

ATERRO SANITÁRIO DESCENTRALIZADO

são as mais recomendáveis ambientalmente, como, por exemplo, os lixões, tal como advertem Phillip Jr. e Maglio (2005).

Para Godard (1991), a descentralização apresenta respostas insuficientes para a localidade e para o entorno, uma vez que este modelo não proporciona uma resposta satisfatória às necessidades de integração. Além disso, não se consegue manter uma articulação ecológica adequada entre o local e o regional.

Já para os grandes municípios e para aqueles que integram as regiões metropolitanas, a gestão descentralizada - também denominada de gestão compartilhada - torna-se mais difícil, por diversas razões, dentre elas a escassez de áreas amplas para a construção de locais de tratamento e disposição final do lixo urbano, o elevado preço das áreas urbanas, o custo crescente das operações de logística, os elevados custos de operação, manutenção e fiscalização dos aterros sanitários, decorrentes de volumes cada vez mais crescentes de lixo urbano a ser tratado, bem como da resistência da população local, como bem lembra Nutau (2007).

Para estes casos, a gestão compartilhada torna-se a melhor solução, e em alguns casos, torna-se até imperativa. Neste sentido, o modelo de gestão centralizada é o mais apropriado. Neste modelo de gestão, normalmente, a administração é operacionalizada através de consórcios intermunicipais²¹.

Assim, o modelo político-administrativo centralizado é aquele em que vários municípios identificam uma área comum para lá tratarem e darem ao lixo urbano uma destinação final ecologicamente mais sustentável. A administração deste processo poderá ser conduzida por um único órgão municipal, por uma associação, ou ainda através de um consórcio intermunicipal, tal como está demonstrado na Figura 2.2.1.2.

O modelo consórcio intermunicipal é derivado do art. 241 da Constituição Federal e disciplinado pela Lei n. 11.445, que permite que entes federativos e municipais lancem mão de consórcios públicos ou convênios de cooperação para poderem outorgar a outras entidades a prestação de serviços

21 O ordenamento jurídico a que se refere esta modalidade de gestão político-administrativa se dá através da Lei 11.107/2005, que normatiza todos os procedimentos entre os órgãos públicos conveniados. Para o caso da RMC, ver o Protocolo de Intenções no Anexo B.

públicos, no que se refere ao saneamento básico, bem como transferir, parcial ou integralmente, os encargos, serviços, pessoal e bens essenciais aos serviços transferidos.

Figura 2.2.1.2. Modelo de gestão político-administrativa centralizado operacionalizada por consórcio intermunicipal

Fonte: Obladen (2003). Adaptado pelo autor.

Para Miragem (2007), os consórcios intermunicipais são acordos firmados entre entidades estatais, autárquicas e paraestatais, sempre da mesma espécie, para a realização de objetivos comuns dos partícipes. Trata-se de uma providência administrativa derivada do processo de descentralização por que passa atualmente o Estado brasileiro.

Para Borges (2007, p. 3), o instrumento das regras do consórcio intermunicipal, inserido na Lei n. 11.107/2005, enseja,

a utilização adequada de instrumentos que possam reunir municípios carentes de recursos, impossibilitados de enfrentar isoladamente

CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL

empreendimentos de infra-estrutura altamente necessários para suas populações, porém muito vultosos. Poderão, assim, congregar-se associadamente para combinar os recursos materiais, financeiros e humanos de cada um, no sentido de realizarem ações conjuntas que, se fossem desempenhadas por cada ente público, isoladamente, nem ofereceriam a suficiente viabilidade financeira, nem alcançariam os mesmos resultados positivos com a desejável eficiência.

Isto posto, pode-se compreender que a criação do consórcio intermunicipal, regulada por lei federal, tem por objetivo facilitar a organização dos municípios para o enfrentamento conjunto da gestão dos resíduos sólidos, principalmente no tocante a aterros sanitários.

O modelo de gestão político-administrativa centralizado sinaliza diversas vantagens, entre elas a gestão integrada, que propicia a economia de escala no que diz respeito à produção e ao controle sanitário, redução dos custos por tonelada tratada, centralização das operações, trocas de informações e melhor monitoramento dos dados. (DIAS, 2006).

Chama-se a atenção para o fato de que deste modelo, a depender do que for acertado entre os órgãos públicos, poderá ser derivado um segundo modelo, que permitirá maior liberdade aos municípios no gerenciamento da qualidade dos resíduos sólidos urbanos coletados em diversas épocas do ano.

Por exemplo, mesmo que um município seja membro de consórcio intermunicipal implantado em uma região metropolitana, num determinado período do ano será possível o órgão público municipal utilizar-se mais do processo de reciclagem e compostagem em uma planta de tratamento de lixo urbano construída dentro do seu território, e o restante dos rejeitos ser enviado para o aterro sanitário centralizado.

Assim sendo, este modelo permite uma renda econômica para os grupos locais que atuam nesta atividade, bem como a diminuição do gasto público municipal local em transportes de longa distância, além de minimizar a sobrecarga nos aterros sanitários. Esta forma parece ser positiva, com resultados econômicos, sociais e ecológicos. Por fim, este modelo torna-se socialmente participativo, pois permitirá a inclusão social dos catadores, ao se organizarem em associações ou cooperativas, quando bem administradas.

Não obstante, reconhece-se que definir o modelo de gestão político-administrativa que venha a contemplar o modelo descentralizado ou centralizado é um exercício delicado para os policy makers, pois, como visto, ambos oferecem eficiências e deficiências no processo de tratamento e no arranjo político-institucional entre os atores locais e os catadores.