A partir dos anos oitenta começaram a emergir medidas relativas à reforma da Administração Pública. De acordo com Carapeto et al. (2005), estas reformas “foram marcadas pela
aproximação da gestão da função pública à do sector privado…”, visando a modernização
administrativa.
Com a NGP assistimos a uma diminuição gradual da intervenção do Estado. Verificamos alguma desintervenção Estatal, mesmo em áreas sociais, privilegiando-se as privatizações e as parcerias público-privadas. A concorrência, a racionalização económica e a relevância dada aos
outputs, métodos usualmente utilizados na gestão privada, passaram a fazer parte do quotidiano
da gestão no sector público.
Para tornar a Administração Pública mais eficiente e eficaz foi necessário reformar e modernizar a administração, tendo como objectivos melhorar a qualidade dos serviços e aproximar-se mais dos cidadãos.
A GRH não ficou alheada deste processo. O facto da Administração Pública se reger por um “modelo estatutário da Função Pública, o excesso de garantias dos funcionários, e a rigidez
dos instrumentos disponíveis, tem colocado dificuldades na gestão dos recursos humanos nomeadamente no que concerne à aplicação de novos instrumentos, como a avaliação de desempenho, a mobilidade de pessoal e a introdução de mudanças no comportamento das
31
pessoas” (Araújo, 2005:6). Apesar das dificuldades foram importados procedimentos do sector
privado e aplicados ao sector público, visando uma clara aproximação dos dois sectores.
A diferença entre a gestão pública e a gestão privada “radica no contexto político em que ambas
operam”. (Bilhim, 2009:119). Mais importante que a importação de medidas do sector privado,
Rocha (1995) salienta as diferenças existentes entre os dois sectores, considerando-as mais importantes do que as semelhanças, nomeadamente:
- A oposição existente entre o interesse público (sector público) e o lucro (sector privado); - Obrigações legais inerentes à gestão pública;
- Ambiente político (gestão pública);
- Ênfase no cumprimento de normas (público) e não nos resultados (Privado); - Oportunidade política é superior aos critérios de eficácia e eficiência; - Relações de poder com diferença inalteráveis;
- Padrões organizacionais distintos;
- Financiamento dos impostos (público) e não dos consumidores (privado; - Concorrência (privado) e monopólio (público); e
- Dificuldade em apurar custos das actividades.
Nesta linha de pensamento Willcocks e Harrow (1992), procuraram distinguir os serviços públicos do sector privado, tal como podemos observar no quadro que se segue.
32
Fonte: Adapatado de Willcocks e Harrow (1992), in Carvalho (2001:64)
Existem consideráveis críticas à tentativa de igualar a gestão pública à gestão privada, Walsh (1992, in Boyne 1999) aponta que ao adoptar no sector público uma linguagem pertencente ao sector privado, correr-se-á o risco deste sector perder ou negligenciar valores inerentes ao seu domínio.
No que concerne à GRH também existia uma dicotomia entre a forma de gerir estes recursos em ambos os sectores, público e privados. De acordo com Legge (1995, in Boyne 1999), existem dois modelos de GRH: “hard model” e “soft model”, o primeiro relacionado com o utilitarismo e instrumentalismo e o segundo com um comportamento humanista.
Guest (1987) e Storey (1992) in Truss et al. (1997) nas suas definições dos modelos soft e hard a distinção fundamental é a ênfase colocada sobre o ser humano ou o recurso. O modelo Soft está associado ao movimento das relações humanas, à utilização dos talentos individuais e a McGregor com a Teoria Y, isto é com uma perspectiva sobre os indivíduos (humanismo e desenvolvimento). Este modelo está também associado aos objectivos de flexibilidade e adaptabilidade.
O modelo hard, por outro lado, sublinha o carácter quantitativo, aspectos calculistas e de negócios estratégicos da gestão dos recursos efectivos, de uma forma racional, como de qualquer outro factor de produção (Storey, 1992 in Truss et al., 1999). Este modelo dá relevância a importância do "encaixe estratégico", onde as políticas e práticas de recursos humanos estão intimamente ligados aos objectivos estratégicos da organização (Truss et al., 1999).
Farnham e Horton (1996, in Boyne, 1999) identificaram algumas características das práticas de GRH utilizados no sector público, nomeadamente:
33 1. Estilo paternalista de gestão - promovendo a protecção e bem-estar dos trabalhadores; 2. Práticas de emprego estandardizadas - trabalhadores com as mesmas tarefas tivessem as
mesmas condições de trabalho, com segurança no trabalho, isto é “um emprego para a vida”;
3. Colectivismo – fortes uniões sindicais;
4. Aspiração das organizações em ser “patrões modelo” – pretendendo ser seguidos pela gestão privada, nomeadamente no que concerne à formação e à igualdade de oportunidades.
A razão para se mudar a forma de gestão dos recursos humanos no sector público, segundo OCDE, 1996 (in Boyne, 1999) foi similar nos diversos países que fazem parte da OCDE. A tensão económica no sector público aumentou a necessidade de uma maior eficiência e de um aumento na qualidade dos serviços prestados, acompanhados por uma redução do número de trabalhadores.
Em Portugal, a introdução de medidas típicas do sector privado no sector público, são uma realidade. Assim, no que concerne à GRH, foram introduzidas um conjunto de reformas que foram alterando progressivamente o “estatuto” de funcionário público.
Foram vários os diplomas18 que introduziram mudanças no sistema de carreira, nos métodos e procedimentos de recrutamento, no sistema retributivo e na promoção da mobilidade de pessoal. Estas medidas foram importando modelos aplicados no sector privado e a racionalização do sistema de pessoal
Uma das medidas que espelha a necessidade de flexibilizar a gestão de pessoal na Administração Pública é a introdução do regime do contrato individual de trabalho, o que adopta regras de direito comum à Administração Pública (Lei nº 23/2004).
Com a entrada em vigor da Lei 12-A/2008 de 27 de Fevereiro, quase que desaparece a figura do “emprego para a vida” tendo em conta que a grande maioria dos funcionários públicos deixa de ter este estatuto, passando a ser designados como trabalhadores da administração pública, com um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado. Segundo o estipulado no artigo 21º, da referida Lei, os contratos revestem as modalidades de contrato por tempo indeterminado e de contratos a termo resolutivo, certo ou incerto.
De acordo com o artigo 10º da supra mencionada Lei, são apenas nomeados os trabalhadores a quem compete, em função da sua integração nas carreiras adequadas para o efeito, o cumprimento ou a execução de atribuições, competências e actividades relativas a:
a) Missões genéricas e específicas das Forças Armadas em quadros permanentes;
18
34 b) Representação externa do Estado;
c) Informações de segurança; d) Investigação criminal;
e) Segurança pública quer em meio livre quer em meio institucional; f) Inspecção.
A aproximação do regime de emprego público ao sector privado “ (…) abre oportunidades para
introduzir novos mecanismos de gestão, nomeadamente maior responsabilização dos dirigentes e a introdução de uma cultura gestionária, enquadrando-se no espírito da reforma em curso, Estas mudanças estão a ser acompanhadas pela introdução de um novo modelo de avaliação e pela procura de estruturas organizacionais dotadas de mais autonomia, nomeadamente com o recurso à criação de Institutos Públicos, assumindo esta opção uma orientação estratégica de modernização da estrutura da Administração Pública.” (Araújo, 2005:7).
Nos últimos vinte e cinco anos, segundo Horton (2006) o desempenho do sector público assumiu uma nova urgência e tem preocupado todos os países da OCDE. As razões para esta preocupação são bem conhecidas - a necessidade dos governos assegurarem a utilização eficiente e eficaz dos recursos públicos. Esta preocupação resulta da pressão para reduzir ou controlar a despesa pública. Crescem cada vez mais as expectativas de melhores serviços públicos efectuados por funcionários competentes. A exposição de muitas organizações públicas à competição com o sector privado e voluntário, oferecendo os mesmos serviços, favorece o processo comparativo e o aumento das exigências do utente.
No que diz respeito à avaliação de desempenho, surgiu a Lei n.º 10/2004 de 22 de Março, com um novo modelo de avaliação – o SIADAP. O artigo 1º da supra mencionada Lei, o qual alarga a avaliação de desempenho aos funcionários, agentes e demais trabalhadores, dirigentes de nível intermédio e dos serviços e organismos da administração directa do Estado e dos institutos públicos.
Uma das novidades introduzidas pelo SIADAP é que para além de estipular a avaliação dos trabalhadores da Administração Pública, “visa o desenvolvimento coerente e integrado de um
modelo global de avaliação que constitua um instrumento estratégico para a criação de dinâmicas de mudança, de motivação profissional e de melhoria na Administração Pública”
(n.º2 do art.º 1 da Lei 10/2004 de 22 de Março).
Outra novidade é que a avaliação é efectuada por objectivos, tendo repercussões a nível salarial, onde são previstos prémios de desempenho e a progressão é efectuada com base no resultado obtido na avaliação de desempenho.
Independentemente de uma maior ou menor aproximação ao sector privado, a Administração Pública continuará a ter especificidades incomparáveis ao sector privado. O importante é que a
35 Administração continue com o seu sentido de missão, que continue a servir cidadãos e não clientes. Para tal, é necessário que se valorize a prestação de contas, a responsabilidade pelos bens públicos, a ideia de serviço público, sobre tudo a cidadania.
Os recursos humanos têm um papel fundamental na persecução deste objectivo. Deste modo, é essencial que a Administração Pública mantenha os seus trabalhadores aptos a servir os cidadãos, com eficácia, economia e eficiência. A formação profissional tem um papel central na optimização dos recursos humanos, dotando-os de maiores aptidões e competências para o desempenho das suas funções.
Os gestores públicos não se podem esquecer que estão a lidar com recursos humanos e não com matérias-primas e que estes são a “cara” da Administração Pública, são eles que lidam directamente com o cidadão, trabalhadores motivados produzem mais e melhor.
36