Modelos p´os-burocr´aticos

Em 1992, David Osborn e Ted Gaebler publicaram o livro Reinventing Government [123]. Este livro fazia o relato da forma como, nos Estados Unidos da Am´erica, segundo os autores, o “esp´ırito empresarial estava a transformar o sector p´ublico”. Com base em numerosos casos reais, nos diferentes n´ıveis de governo, os autores argumentavam que o sector p´ublico americano estava a incorporar algumas das pr´aticas do sector privado, com claro benef´ıcio para os cidad˜aos enquanto clientes e enquanto contribuintes do estado. Mais concretamente, os autores defendiam uma administra¸c˜ao catalisadora das iniciativas privadas, capacitadora da comunidade, competitiva, guiada pela miss˜ao, orientada para os resultados, centrada no cliente, prestadora de servi¸cos, pr´o- activa, descentralizada e reguladora do mercado.

Apesar do impacto causado pelas ideias de Osborn e Gaebler, a ponto do seu livro se tornar um bestseller, eles n˜ao foram os ´unicos nem os primeiros a identificar a incorpora¸c˜ao de pr´aticas de gest˜ao privada na administra¸c˜ao p´ublica ou, de outra forma, a mudan¸ca de paradigma de “ad- ministra¸c˜ao p´ublica” para “gest˜ao p´ublica”. Com efeito, j´a em 1991, Christopher Hood publicava uma cr´ıtica do que ele designava como New Public Management [89]. Enquadram-se nesta mes- ma corrente designa¸c˜oes como Managerialism ou simplesmente Public Management. Em Portugal utilizam-se designa¸c˜oes como Nova Gest˜ao P´ublica, Administra¸c˜ao P´ublica Gestion´aria, ou Mana- gerialismo. Segundo Hughes [90], estas formula¸c˜oes de “gest˜ao p´ublica” possuem uma substancial sobreposi¸c˜ao, o que lhe permite fazer a s´ıntese dos principais aspectos envolvidos:

• defini¸c˜ao de miss˜oes e antecipa¸c˜ao de metas e objectivos para cada organismo;

• atribui¸c˜ao dos cargos de chefia a gestores profissionais que respondam pela prossecu¸c˜ao dos objectivos estabelecidos;

• focagem nos resultados, incluindo a avalia¸c˜ao dos organismos e do pessoal e o estabelecimento de mecanismos de incentivo;

• melhor gest˜ao financeira incluindo, nomeadamente, a afecta¸c˜ao dos recursos aos programas concretos;

• flexibiliza¸c˜ao dos recursos humanos, no sentido de favorecer a mobilidade do pessoal e dos gestores interm´edios entre diferentes programas e organismos;

• desagrega¸c˜ao dos grandes organismos com forma¸c˜ao de unidades especializadas que prestem servi¸cos ao organismo original numa base contratual;

• promo¸c˜ao da competi¸c˜ao entre organiza¸c˜oes similares da administra¸c˜ao p´ublica e entre estas e organiza¸c˜oes privadas, possibilitando que seja o cidad˜ao a escolher a quem adquire o servi¸co; • estabelecimento de contratos para presta¸c˜ao de servi¸cos p´ublicos quer entre entidades p´ublicas e privadas quer mesmo entre diferentes entidades p´ublicas, incluindo o poder local e regional; • aplica¸c˜ao de pr´aticas de gest˜ao privada nos organismos p´ublicos, nomeadamente no que diz

respeito `a gest˜ao dos recursos humanos;

• altera¸c˜ao do relacionamento entre gestores e pol´ıticos, com um maior envolvimento dos ges- tores p´ublicos em mat´erias tradicionalmente do foro pol´ıtico;

• reconhecimento da necessidade de existir uma maior responsabiliza¸c˜ao dos gestores p´ublicos directamente perante os cidad˜aos e as suas organiza¸c˜oes, como consequˆencia de uma maior aten¸c˜ao `as necessidades dos “clientes”.

• separa¸c˜ao entre as fun¸c˜oes de decisor e de prestador de servi¸cos, quer no sentido de que o estado n˜ao necessita de ser o prestador directo de todos os servi¸cos que entende financiar, quer no sentido da separa¸c˜ao entre estas duas fun¸c˜oes dentro da administra¸c˜ao p´ublica ou mesmo dentro de um determinado organismo;

• re-avalia¸c˜ao constante das fun¸c˜oes que devem ser desempenhadas pela administra¸c˜ao p´ublica e das que devem ser deixadas para o sector privado, incluindo a possibilidade de subcontrata¸c˜ao e de privatiza¸c˜ao de algumas dessas fun¸c˜oes.

Para al´em do que identifica como modelos de mercado, onde inclui o Reinventing Government e o New Public Management, Guy Peters sugere ainda a existˆencia de trˆes outros modelos p´os- burocr´aticos de administra¸c˜ao p´ublica [126]:

• o estado participativo, talvez a ant´ıtese ideol´ogica do modelo de mercado, advoga o alarga- mento dos mecanismos pol´ıticos, democr´aticos e colectivos de participa¸c˜ao no governo, nome- adamente pelo abrandamento da hierarquia e pela dispers˜ao do poder de decis˜ao, incluindo a descentraliza¸c˜ao e a desconcentra¸c˜ao;

• o governo flex´ıvel, que advoga organiza¸c˜oes p´ublicas mais adapt´aveis `a conjuntura, mais propensas `a inova¸c˜ao, com menos funcion´arios p´ublicos e com mais unidades de miss˜ao, como forma de obter novas respostas aos novos desafios, em detrimento das tradicionais respostas programadas a priori;

• a desregulamenta¸c˜ao da administra¸c˜ao, que se bate por menos regulamenta¸c˜ao legal, menos interven¸c˜oes administrativas e menor controlo preventivo da actividade administrativa. Jo˜ao Caupers, embora corroborando os quatro modelos de Peters, defende que o modelo partici- pativo ou dial´ectico “n˜ao ´e um verdadeiro modelo alternativo `a burocracia, mas um mero conjunto de correc¸c˜oes avulsas suscept´ıveis de contrariar as principais disfun¸c˜oes burocr´aticas”[29]. Nesta linha encontra-se tamb´em D´a Gon¸calves com o seu combate `as buropatologias [73].

Apesar da generalidade dos autores concordar com a existˆencia de uma tendˆencia internacional de reforma da administra¸c˜ao p´ublica, isto n˜ao significa, at´e porque coexistem v´arios modelos, que

todos os pa´ıses tenham efectuado reformas com a mesma extens˜ao ou orienta¸c˜ao; ou que n˜ao existam cr´ıticos dessa mudan¸ca. As maiores cr´ıticas ocorrem em rela¸c˜ao aos modelos de mercado, muito possivelmente por serem tamb´em estes os mais divulgados. Com efeito, alguns autores defendem que o facto de os sectores p´ublico e privado serem inerentemente diferentes n˜ao permite a extrapola¸c˜ao directa das pr´aticas de gest˜ao privada para a administra¸c˜ao p´ublica. Concretizando, a administra¸c˜ao p´ublica confronta-se com quest˜oes particulares como, por exemplo, a imparcialidade, o escrut´ınio p´ublico, a coexistˆencia de prioridades conflituantes ou a ausˆencia de organiza¸c˜oes concorrentes, com as quais dificilmente se confrontam as organiza¸c˜oes privadas [70, 127].

Segundo Hughes, “apesar das cr´ıticas, das mudan¸cas de governo e da apreens˜ao do p´ublico, o modelo de gest˜ao p´ublica estabeleceu-se”, pelo menos no que diz respeito aos pa´ıses desenvolvidos [90]. J´a Caupers defende que, nos diferentes pa´ıses desenvolvidos, os diferentes governos tˆem privilegiado um ou mais modelos sem que, na pr´atica, “se possa falar propriamente de modelos alternativos `a burocracia”; e que “as tentativas de altera¸c˜ao tˆem tamb´em acarretado inconvenientes, a ponto de alguns recordarem que a burocracia, com todos os seus defeitos, ´e um sistema est´avel e seguro, que n˜ao deve ser substitu´ıdo sem uma reflex˜ao adequada” [29].