Pode-se dizer que as políticas públicas representam os instrumentos de ação dos governos, numa clara substituição dos "governos por leis" (government by law) pelos "governos por políticas" (government by policies). O fundamento mediato e fonte de justificação das políticas públicas é o Estado social, marcado pela obrigação de implemento dos direitos fundamentais positivos, aqueles que exigem uma prestação positiva do Poder Público (BUCCI, 1996, p. 231)
Este capítulo trata dos movimentos feministas que, no contexto brasileiro, tiveram grande importância ao tornar visível a questão das violências contra as mulheres, suas implicações e das políticas públicas aplicadas na prevenção e atenção à violência doméstica e familiar contra as mulheres.
De acordo com o Relatório do Banco Interamericano de Desenvolvimento em parceria com o
David Rockefeller Center for Latin America Studies, da Universidade de Harvard (2006, p.
24), o processo de formulação de políticas públicas envolve atores formais (partidos políticos, equipes de governo, tribunais etc.) cujas funções na elaboração de políticas encontram-se estabelecidas na Constituição ou na legislação, e atores informais (movimentos sociais, meios de comunicação etc.) que embora não possuam um papel formal em diversas ocasiões surgem como atores poderosos.
“Contudo, esses atores “formais” nem sempre se comportam de acordo com seus
papéis e funções formais. Eles podem não cumprir os papéis que se espera deles ou desempenhar outros papéis (informais) não especificados na Constituição, ou leis ou podem, ainda, assumir papéis na formulação de políticas por meio de mecanismos não especificados em regras. Ademais existem outros atores (e arenas) informais que podem exercer papéis significativos na elaboração de políticas nacionais em alguns países, apesar de a Constituição não lhes atribuir tais papéis em termos formais nem esses atores estarem associados ao sistema formal de políticos (2006, p.91).
Temos assistido um acentuado aumento do poder dos movimentos sociais durante o processo de contemporaneidade, resultando em significativo impacto político e formação de agendas e planos de ações bastante pontuais e ratificadores dos Direitos Humanos. O protesto social transformou-se em poderoso instrumento político. Tradicionalmente, os movimentos sociais eram considerados como comportamentos que desviavam da norma, assim, inicialmente foi entendido com relação ao movimento de mulheres, resultante de frustrações humanas pessoais e sociais (2006, p. 113).
No entanto, o fortalecimento e as interconexões entre movimentos sociais e políticas públicas, pelo menos nos últimos quarenta anos, tem ganhado maior espaço e destaque, além de avanços na construção de instrumentos e ações regulatórias e preventivas. Ao elencar, neste capítulo, as interfaces entre essas duas esferas de atuação política, vale ressaltar que o objetivo é contextualizar a aplicação das políticas públicas relacionadas ao enfrentamento da violência contra a mulher a partir de documentos internacionais e produção historiográfica. Tomando como base um percurso histórico-político pode-se mencionar que, genericamente, “políticas públicas” são as decisões e ações de governo e de outros atores sociais. Inicialmente, estudiosos como Aristóteles, Maquiavel, Bobbio e Thomas Dye, por exemplo, entendem que o termo política encerra várias acepções. Em sendo também, a política, a arte de governar e realizar o bem público trata do organismo social como uma “totalidade e não apenas das pessoas como entidades individuais”. A política deve ser entendida como ações, diretrizes, fundadas em leis e acima de tudo, compreendidas como funções de Estado por um governo, para que se possa resolver as questões e anseios sociais envolvidos. Posteriormente, várias definições para políticas públicas foram propostas.
No entendimento de Thomas Dye (2005), política pública é tudo aquilo que os governos decidem fazer ou deixar de fazer e isto tem tudo a ver com o que se observa na prática, pois até a inação53 pode ser considerada uma política pública. Traduz uma decisão de nada fazer a respeito da própria política ou em relação a determinado fato.
Cabe mencionar, entretanto, que quando se referem a “políticas de Estado” trata-se daquelas políticas de caráter estável, portanto, que obrigam a todos os governos de um Estado a implementá-las, diferentemente das políticas públicas de governo que podem ser flexíveis. 2.1 Políticas públicas para as mulheres e marco legal
As políticas públicas para as mulheres devem ser entendidas e tratadas como políticas de Estado isto é: de caráter perene e transversal a todos os governos.
O ciclo conceitual das políticas públicas compreende pelo menos quatro etapas: a primeira refere-se às decisões políticas tomadas para resolver problemas sociais previamente estudados. Depois de formuladas, as políticas decididas precisam ser implementadas, pois sem ações elas não passam de boas intenções. Numa terceira etapa, procura-se verificar se as partes interessadas numa política foram satisfeitas
53 Dye inclui a inação como uma política pública no sentido de que “a ausência de ações em relação a uma
questão traduz a decisão de nada se fazer em relação a ela ou a própria inação como fato objetivo”
em suas demandas. E, enfim, as políticas devem ser avaliadas, com vistas a sua continuidade, aperfeiçoamento, reformulação ou, simplesmente, descontinuidade (HEIDMANN & SALM, 2009, p. 34).
Dessa forma, em atenção às mulheres, devido à acentuação dos casos de violência contra a mulher, o Estado brasileiro passou a incorporar as questões de gênero nas políticas públicas, em especial, no tocante ao combate à violência no âmbito doméstico e familiar, a partir da década de 70 por pressão dos movimentos feministas e dos movimentos sociais de mulheres. Para Maria Amélia Teles (1993, p.12), a expressão “movimento de mulheres” significa ações organizadas de grupos que reivindicam direitos ou melhores condições de vida e trabalho. Acrescenta que quanto ao “movimento feminista” refere-se às ações de mulheres dispostas a combater a discriminação e a subalternidade das mulheres e que buscam criar meios para que as próprias mulheres sejam protagonistas de suas vidas e história. É justamente a fusão de esferas privadas, não governamentais e públicas que fomenta não somente o debate para uma agenda, mas, sobretudo os efeitos e as efetivações das mesmas.
No desenrolar de sua trajetória desde os tempos de Beauvoir, o feminismo avançou: elaborou conceitos, diversificou práticas, rompeu preconceitos, chegando a conquistar espaço como interlocutor da sociedade civil, em todos os seus terrenos: cultural, social, sindical, estudantil, acadêmico, além de estabelecer relações diálogo/luta com os governos (VALADARES, 2007, p.57).
Em 1975, Ano Internacional da Mulher (ONU), o movimento feminista ganhou força através de estudos, programação de jornadas e campanhas de mobilização. Tais estudos já abordavam temas relativos à sexualidade, aborto, violência doméstica e sexual bem como os direitos reprodutivos e a saúde da mulher, assim como as relações trabalhistas e o trabalho doméstico. Foram estruturados serviços de atendimentos nas áreas de saúde, social e jurídica. Naquele ano, foi redigida em São Paulo a primeira “Carta das Mães” às autoridades do país onde relatavam suas dificuldades de sobrevivência, reivindicando o controle do custo de vida, melhores salários, creches e escolas para seus filhos e foi criado o Movimento Feminino pela Anistia54 provocando grande repercussão na Conferência Internacional da Mulher no México (ONU, 1975).
A questão da violência contra a mulher ganhou destaque após as eleições de 1982, quando em São Paulo, “algumas feministas reivindicaram a formação do Conselho Estadual da Condição Feminina”, que era um órgão voltado para a questão da mulher. Em seguida foi criado,
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Havia no Brasil a violência atribuída ao desaparecimento de familiares na ditadura. A luta pela anistia ganhou tons feministas e femininos (casos de proteção da família). Verificou-se que a esfera privada foi alvo de atuação política e pública. Ver Terezinha Zerbini e o Movimento Feminino pela Anistia (1975).
também em São Paulo, o Centro de Orientação Jurídica e Encaminhamento Psicológico (COJE) que continua atendendo mulheres vítimas de violência. Depois veio o SOS Mulher55, um serviço de denúncias.
Em 1985, São Paulo inaugurou a primeira Delegacia Policial de Defesa da Mulher (DPDM) fruto das reivindicações dos movimentos de mulheres e das feministas por conta da violenta realidade em que se encontravam. As demais delegacias, posteriormente inauguradas em todo o país passaram a ser denominadas Delegacia Especial de Atendimento à Mulher (DEAM). Mas, segundo Telles (1993, p.136), “não foi só a violência doméstica que a Delegacia de Defesa da Mulher mostrou. Apareceram casos em que as trabalhadoras eram vítimas de violência sexual em seu local de trabalho, pelo abuso de autoridade exercido pelos chefes”. Nesses casos, a atuação da DPDM só surtia efeito quando a vítima estivesse acompanhada do representante do sindicato.
A Constituição Federal Brasileira de 198856 determina que sejam criados mecanismos para prevenir e erradicar a violência na família e no âmbito de suas relações e por essa conquista começaram a serem implantados, no país, os serviços de assistência social e atendimento psicológico, além das casas abrigo para o acolhimento das mulheres em situação de violência juntamente com seus filhos diante de tamanha gravidade da situação. Estas, entre outras, constituem ações afirmativas voltadas à amenização ou superação das desigualdades ou violências
Em 2003, foi criada a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM-PR), Órgão do Governo Federal, responsável pela formulação e implementação de políticas para mulheres. Foram inaugurados centros de referência, defensorias públicas e outros órgãos que compõe a rede de serviços de assistência necessários.
Finalmente, em 2006 ocorreu a promulgação Lei Maria da Penha fruto, não só as reivindicações dos movimentos de mulheres e feministas como também, do Brasil ter sido responsabilizado por omissão e negligência pelo não cumprimento de Tratado Internacional assinado anteriormente.
55
Ver GREGORI, Maria Filomena. Cenas e queixas- um estudo sobre mulheres, relações violentas e a prática feminista. São Paulo: Paz e Terra/ANPOCS, 1993.
56
CF. art. 226.§ 8º: A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado- O Estado assegurará a assistência à família na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violência no âmbito de suas relações
Os tratados, convenções e acordos recepcionados pela legislação brasileira além da Constituição Federal de 1988 e da legislação pátria constituem a base jurídica dos instrumentos e mecanismos de proteção e verificação do cumprimento dos direitos reconhecidos e estampados. O entendimento de um marco legal é propiciado pela compreensão de seus antecedentes.
Assim, as políticas públicas para as mulheres emanam das reivindicações dos movimentos sociais, dos movimentos feministas, das legislações nacionais e internacionais que proporcionaram as bases para as legislações de combate à violência.
Para que o Brasil aprovasse uma lei específica que coibisse a violência doméstica e familiar contra a mulher, a tragédia pessoal da brasileira Maria da Penha Fernandes, produziu na sociedade e no ordenamento jurídico, um marco que se constitui num verdadeiro estatuto no combate a esse tipo de violência.
A promulgação da Lei Maria da Penha, Lei 11.340/2006, foi a resposta internacional aos compromissos firmados através de tratados, convenções e inclusive em cumprimento ao próprio preceito constitucional brasileiro (regulamentação do §8º do art.226), conforme visto anteriormente.
Com sua aprovação o Brasil passou a ser o 18º país da América Latina e caribe a ter uma legislação específica para o enfrentamento da violência doméstica e familiar. Diferente do que ocorre em outros países da América do Sul e do Caribe, a legislação brasileira volta-se para a proteção dos direitos das mulheres, em especial seu direito por uma vida sem violência (PASINATO, 2010, p.13).
2.2-Antecedentes legislativos: âmbito internacional e nacional
Documentos oficiais internacionais que externaram a atenção à situação da mulher, segundo Campos e Corrêa (2008, p.41 e 42):
Quadro 4- Documentos Internacionais
1945 I Assembléia Geral da ONU
Em São Francisco (EUA), o Conselho Econômico e Social estabeleceu uma subcomissão para tratar da Condição da Mulher no Mundo
1946 A subcomissão Votou a viabilidade da criação de uma Comissão Exclusiva sobre a Condição da Mulher
1948 Declaração Universal dos Direitos Humanos (art.2º)
Proclamou que “todos os seres humanos têm direitos e liberdades iguais
perante a lei, sem distinção de nenhum tipo, seja raça, cor ou sexo”
1954 Assembléia-Geral da ONU
Reconheceu que as mulheres são “sujeitos de antigas leis, costumes e práticas” que estão em contradição com a Declaração, convocou os
Continuação do Quadro 4– Documentos Internacionais 1963 Assembléia-Geral da
ONU
Assinalou a contínua discriminação contra a mulher, convocando os países-membros a elaborarem um documento inicial para uma Declaração sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher
1963-1967
Inicio do período do processo de organização para a
Preparação para a realização da Conferência Mundial do Ano Internacional da Mulher
1973 Roma Conferência das Nações Unidas do Ano Internacional da Mulher 1974 Bucareste Conferência das Nações Unidas sobre a População Mundial onde foi
destacada a importância da mulher para determinar as tendências demográficas
1975 Cidade do México Conferência Mundial do Ano Internacional da Mulher, patrocinada pela ONU, assistida por 8 mil mulheres representantes de 113 países e de organizações não-governamentais.
Fonte: Elaborado pela autora, 2010.
Na Conferência do México foram debatidos três temas centrais: igualdade entre os sexos, integração da mulher no desenvolvimento e promoção da paz. Um acontecimento inédito na luta pelos direitos da mulher. Consolidou novas organizações como o Centro da Tribuna Internacional da Mulher, bem como o Instituto Internacional de Fundo Voluntário para a Mulher das Nações Unidas.
Essa Conferência Mundial sobre a Mulher do México em 1975, ano Internacional da Mulher, foi um marco. Nela, foi elaborado documento para a Convenção Internacional de 1979. Em 18 de dezembro de 1979, a Assembléia Geral das Nações Unidas promoveu a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra as Mulheres, denominada Convenção CEDAW, constituindo numa Declaração Internacional de Direitos para as Mulheres, onde:
Artigo 1º - Para fins da presente Convenção, a expressão "discriminação contra a mulher" significará toda distinção, exclusão ou restrição baseada no sexo e que tenha por objeto ou resultado prejudicar ou anular o reconhecimento, gozo ou exercício pela mulher, independentemente de seu estado civil, com base na igualdade do homem e da mulher, dos direitos humanos e liberdades fundamentais nos campos político, econômico, social, cultural e civil ou em qualquer outro campo.
Entrou em vigor no plano internacional em 1981, sendo ratificada, pelo Brasil, em 1984, com reservas aos artigos57 que tratavam da igualdade entre homens e mulheres no âmbito da
57
Artigo 15 - 1. Os Estados-partes reconhecerão à mulher a igualdade com o homem
4. Os Estados-partes concederão ao homem e à mulher os mesmos direitos no que respeita à legislação relativa ao direito das pessoas, à liberdade de movimento e à liberdade de escolha de residência e domicílio.
Artigo 16 - 1. Os Estados-partes adotarão todas as medidas adequadas para eliminar a discriminação contra a mulher em todos os assuntos relativos ao casamento e às relações familiares e, em particular, com base na igualdade entre homens e mulheres, assegurarão:
a) o mesmo direito de contrair matrimônio;
c) os mesmos direitos e responsabilidades durante o casamento e por ocasião de sua dissolução;
g) os mesmos direitos pessoais como marido e mulher, inclusive o direito de escolher sobrenome, profissão e ocupação.
família. Essas reservas decorriam da antiga legislação brasileira: Constituição Federal de 196758 e Código Civil59 que estampavam, entre outras desigualdades, que a chefia da família cabia ao homem. Para aquela Constituição a única forma de se constituir família era através do casamento, que era indissolúvel.
Tanto na Constituição quanto no Código Civil de 191660, que vigorou até 2002, não encontramos definição para o conceito de família ou para o casamento. Verifica-se, entretanto, que o Código Civil reconhecia uma única forma de constituição da família e protegia juridicamente somente os relacionamentos decorrentes do casamento. Após a Constituição de 1988 as reservas foram retiradas. O Estado Brasileiro ratificou plenamente a Convenção em 1994, dez anos após a ratificação e treze anos após a entrada em vigor no âmbito internacional.
Quando o Brasil ratificou a Convenção CEDAW, conseqüentemente, incorporou ao ordenamento jurídico pátrio o significado e definição legal de discriminação contra a mulher, e em função disso, se comprometeu a adotar as medidas necessárias para eliminá-la, inclusive de caráter legislativo. Ainda, se comprometeu a enviar relatórios com periodicidade informando sobre as medidas adotadas para a implementação da Convenção no país.
Em 1989, através de recomendação do Comitê que monitora a Convenção foi determinado aos Estados-membros a inclusão, em seus relatórios de informação sobre violência contra a mulher e sobre quais medidas estavam sendo tomadas porque consideravam tal fato, uma forma de discriminação. Contudo, porque os relatórios não refletiam a situação de violência de maneira apropriada, necessário se fez a Recomendação Geral nº19 (1992) - Violência Contra a Mulher, para dispor, expressamente, a definição de violência contra a mulher (art.1º da CEDAW), acrescentando a violência baseada no sexo e, ainda, estabelecendo que autoridades públicas ou quaisquer pessoas, organizações e empresas também podem praticar violência contra a mulher. Assim, os Estados podem ser “responsáveis por atos privados, se
h) os mesmos direitos a ambos os cônjuges em matéria de propriedade, aquisição, gestão, administração, gozo e disposição dos bens, tanto a título gratuito quanto a título oneroso.
58 Da Família, da Educação e da Cultura
Art. 167 - A família é constituída pelo casamento e terá direito à proteção dos Poderes Públicos. § 1º - O casamento é indissolúvel.
59Art. 1º Este Código regula os direitos e obrigações de ordem privada concernentes às pessoas, aos bens e às suas relações.
Art. 233. O marido é o chefe da sociedade conjugal, função que exerce com a colaboração da mulher, no interesse comum do casal e dos filhos (arts. 240 247 e 251). (Redação dada pela Lei nº 4.121, de 27.8.1962).
60
O Brasil possui novo Código Civil: LEI Nº 10.406, DE 10 DE JANEIRO DE 2002, de acordo com a Constituição Federal de 1988.
não adotam medidas com a devida diligência para impedir a violação dos direitos ou para investigar e castigar os atos de violência e indenizar as vítimas” (PANDJIARJIAN, 2006, p.88).
Antes da Recomendação acima, é importante mencionar a Conferência Mundial de Nairóbi, no Quênia, ocorrida no final da Década da Mulher, em 1985, onde foi adotado por unanimidade, um documento intitulado: “Estratégias Encaminhadas para o Futuro do Avanço da Mulher”.Em 1993, na Conferência das Nações Unidas Sobre Direitos Humanos em Viena, na Áustria, ficou formalmente definido que a violência contra a mulher constitui uma violação aos Direitos Humanos. Em 09 de junho de 1994 o Brasil sediou a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência Contra a Mulher, popularmente conhecida como Convenção de Belém do Pará, adotada pela OEA.
Hermann (2008, p.86) ressalta que do texto da referida Convenção o artigo 7º merece destaque por estabelecer como dever dos Estados que a assinarem, a adoção, por todos os meios apropriados, imediata, de “políticas de prevenção, repressão e erradicação da violência contra a mulher, tanto na esfera jurídica quanto administrativa, de forma a oportunizar, de maneira eficaz e justa o acesso da vítima à justiça e mecanismos de proteção e assistência”. Além do artigo 1º que incorporou à nossa legislação o conceito de violência contra a mulher:
Convenção de Belém do Pará:
Art.1º: Para os efeitos desta Convenção deve-se entender por violência contra a mulher qualquer ação ou conduta, baseada no gênero, que cause morte, dano ou sofrimento físico, sexual ou psicológico à mulher, tanto no âmbito público como no privado.
O Brasil, por submeter-se aos mecanismos internacionais tanto da CEDAW (ONU) quanto da Convenção de Belém do Pará (OEA), ao ratificá-las, passou a ser monitorado pelos respectivos órgãos. Na Quarta Conferência Mundial sobre as Mulheres (ONU, 1995), em Pequim, foram estabelecidas metas para serem atingidas em favor das mulheres no milênio, denominadas “Gols do Milênio”61.
Os “Gols do Milênio” consistem em oito metas a serem atingidas neste milênio, com
a finalidade de dirimir iniqüidades sociais e acabar com a pobreza e fome extremas. Todos esses objetivos dependem de um sistema legal e uma estrutura jurídica só
61Em março de 2010, a comissão sobre a condição da mulher (ONU/UNIFEM) se reuniu para proceder a uma revisão dos quinze anos da aplicação da Declaração de Pequim e da Plataforma de Ação, enfatizando a partilha de experiências e boas práticas, a fim de superar os obstáculos restantes e novos desafios, principalmente os relacionadoscom os “gols do milênio” e análise de sua contribuição para a modelagem de uma perspectiva de
gênero visando à plena realização dos objetivos dos mesmos.
possível em uma democracia real e plena, condição fundamental para equidade de