NÍVEIS DE INTEGRAÇÃO: POLÍTICAS E ACTORES

Do ponto de vista dos imigrantes, os processos de integração ocorrem sobretudo à escala local. Tendo em conta que as circunstâncias a essa escala podem variar significativamente, deveria ser conferida a máxima prioridade às políticas de integração de âmbito local. Por outro lado, existem também argumentos em favor da assunção essa prioridade estratégica a partir do ponto de vista das próprias cidades. As cidades acolhem recém-chegados oriundos de todo o tipo de regiões, que trazem consigo culturas, religiões e estilos de vida diferentes. A sua integração no tecido social não é um processo que ocorra automaticamente: a segregação, a exclusão social e a marginalização (de algumas) destas comunidades imigrantes podem ameaçar a coesão social das cidades. As cidades e os seus bairros são locais onde têm lugar acontecimentos importantes que afectam a vida quotidiana de todos os residentes, incluindo os imigrantes, sendo também a esse nível que é possível conquistar, ou em alternativa perder, os afectos e a identificação dos imigrantes.

Decorre destas premissas que é necessário dotar os decisores políticos locais dos meios e da margem de manobra necessários para actuarem de formas adaptadas ao contexto. As políticas

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nacionais de integração – e, por maioria de razão, as europeias – deverão acima de tudo procurar facilitar a tarefa dos actores locais, tanto das autarquias como da sociedade civil, através da formulação e criação de quadros de referência, regras e instrumentos de carácter geral.

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Na prática, porém, o relacionamento entre os níveis locais e nacionais de decisão política nem sempre são assim tão complementares e harmoniosos. No contexto europeu, as tensões entre os níveis nacional e local têm assumido fundamentalmente dois tipos de padrões. O primeiro padrão é visível em países como a Suiça, a Alemanha e a Áustria, onde as políticas nacionais de integração têm primado pela ausência ou pelo seu carácter ocasional e onde as pressões no sentido da formulação de políticas adequadas e da atribuição de competências e recursos adicionais têm provindo das grandes cidades. Por exemplo, perante a ausência de políticas de integração de âmbito nacional na Suiça, as cidades de Zurique, Berna e Basileia tomaram elas próprias a iniciativa de formular políticas de âmbito local no final dos anos ’9014. Berlim, Frankfurt e Viena formularam políticas do mesmo tipo ainda mais cedo e nas mesmas circunstâncias – isto é, face à ausência de políticas e recursos ao nível nacional.

Nos países onde as políticas de integração começaram a ser implementadas mais cedo ao nível nacional, como é o caso da Holanda e da Suécia, as tensões têm assumido outras formas.As principais cidades destes países têm-se visto confrontadas com níveis de imigração muito superiores aos da média do respectivo país, o que se tem traduzido numa forte pressão ao nível das instituições fundamentais como o sistema urbano e residencial (segregação e degradação dos bairros), o mercado de trabalho (desemprego acima da média, custos elevados associados aos apoios sociais), o sistema de ensino (concentração de estudantes de origem imigrante em certas áreas e sectores) e a ordem pública (hostilidade motivada por questões raciais, crime e tensões intercomunitárias). Para lidarem com estas situações, estas grandes cidades optaram por unir esforços no sentido de exigirem a atribuição de mais poder executivo e de recursos adicionais por parte da administração central. Na Holanda e na Suécia, as políticas genéricas para as áreas urbanas e as políticas de integração para os imigrantes foram nos últimos anos reunidas – pelo menos em termos formais – no âmbito de um único quadro de referência, o que em princípio cria possibilidades novas e mais abrangentes.

O que todos estes casos têm em comum é a possibilidade das tensões desencadearem um diálogo entre as principais cidades e as administrações centrais em torno de um conjunto de questões em relação às quais as políticas de âmbito local e nacional são muitas vezes contraditórias. Embora nem sempre saiam a ganhar deste diálogo, as autoridades municipais podem, apesar de tudo, utilizar a margem de manobra de que dispõem para defenderem os interesses dos imigrantes (ou de alguns deles). De uma forma geral, o que estes exemplos revelam é que os interesses em jogo ao nível das políticas de integração e da sua implementação podem ser substancialmente diferentes, ou encarados de forma

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14J. D’Amato and B. Gerber (eds.), Herausforderung Integration. Städtische Migrationspolitik in der Schweiz und in Europa (Zurich: Seismo Verlag, 2005).

substancialmente diferente, às escalas local e nacional, pois o confronto com as consequências quotidianas da imigração é muito mais imediato ao nível da cidade. Consequentemente, cada tentativa séria de lidar com os problemas associados à imigração e à integração ao nível local, ou – para colocar a questão de uma forma mais positiva – para maximizar as vantagens associados à presença de novos residentes, constituirá uma pressão adicional sobre os níveis de poder mais elevados e distantes à escala nacional.

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Tendo em conta a divisão ideal de tarefas acima delineada e o empenhamento político da Comissão Europeia em relação à questão das políticas europeias de integração – tal como atestado pela Comunicação de 2003 e pelas conclusões do Conselho Europeu de Salónica (Junho de 2003) e do recente Conselho Ministerial de Groningen (Novembro de 2004) –, o que é que deveremos esperar das políticas ao nível da UE? Quais as funções específicas que a UE/CE poderão desempenhar para facilitar as tarefas dos níveis local e nacional? Segue-se uma breve discussão desta questão.

A primeira tarefa que cabe à UE consiste no “enquadramento”. A UE poderá procurar enquadrar as questões das migrações, da integração e da relação entre ambas de uma forma diferente do que é actualmente o caso ao nível nacional na maioria dos países da UE. A mudança a efectuar consistiria na passagem de uma perspectiva essencialmente defensiva e securitária para: 1) uma abordagem pró-activa, abrangente e voltada para o futuro; 2) uma perspectiva equilibrada entre uma orientação (realista) para a resolução de problemas e a maximização das possíveis vantagens presentes e futuras da imigração, promovendo por essa via uma melhor aceitação da imigração; e 3) ênfase na necessidade de uma actuação comum nos domínios da imigração e integração. Em princípio, a UE tem competência e capacidade para desincentivar as práticas de competição negativa e de “passagem do fardo para o vizinho do lado” por parte dos estados-membros, substituindo-as por uma abordagem que defenda os interesses comuns.

A tarefa de enquadramento deve ser desempenhada ao nível das estruturas políticas e administrativas da UE/CE, bem como entre Bruxelas e os decisores políticos e as autoridades políticas nacionais, o que requer negociações difíceis e demoradas. No entanto, tal como defendido por Sarah Spencer, a UE/CE deverá também assumir uma “responsabilidade activa pela promoção e liderança de um debate público equilibrado e informado em relação aos motivos pelos quais os imigrantes se encontram na Europa, proporcionando à opinião pública informação acerca dos seus contributos e dos obstáculos que enfrentam, reconhecendo os receios da opinião pública e combatendo a falta de informação”15. Esta responsabilidade mais ampla é da maior importância, uma vez que estabelece as bases para a actuação política junto da sociedade civil e da população em geral e permite mobilizar forças que contrabalancem o aproveitamento populista da questão da imigração. As duas Comunicações apresentadas pela CE em 2000 e 2003 e atrás referidas podem ser

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15S. Spencer, “The Challenges of Integration for the EU,” Migration Information Source. (Washington, DC: Migration Policy Institute, October 1, 2003), http://www.migrationinformation.org.

consideradas como primeiros passos fundamentais no sentido do estabelecimento por parte da CE de um quadro geral mais favorável às políticas de integração.

A segunda função ou tarefa, que decorre da de enquadramento, corresponde à “formulação de normas gerais”. O quadro geral acima indicado deverá ser concretizado num conjunto de documentos normativos – regulamentos, directivas ou mesmo leis – que assinalem os pontos de partida fundamentais das políticas de integração.Tais normas deverão dizer respeito a: 1) A definição dos destinatários das políticas de integração – o que poderá envolver a formulação e implementação de diversos diplomas legais importantes, nomeadamente em relação às seguintes questões:

• Quais os imigrantes que, num determinado momento, deverão ser considerados residentes e a quem se deverão destinar de forma abrangente as políticas de integração? (a resposta a esta questão deverá assentar numa articulação explícita entre as políticas de imigração/admissão e as políticas de integração)

• De que forma é que as políticas de admissão deverão efectuar a distinção entre os imigrantes temporários e os residentes de longa duração? Por outro lado, se os imigrantes forem inicialmente admitidos a título temporário, a partir de que momento é deverão deixar de ser considerados temporários?

• Que estatuto deverá ser conferido aos familiares e cônjuges dos imigrantes plenamente estabelecidos?

2) O âmbito das políticas de integração. Se o objectivo último consiste, em princípio, no pleno acesso por parte dos residentes de longa duração a todas as instituições, serviços e vantagens das sociedades de acolhimento, então dever-se-á desenvolver gradualmente (e através de negociação política) um quadro jurídico que assegure as três dimensões fundamentais da cidadania: sócio-económica, legal-política e cultural/religiosa.

3) Políticas de combate à discriminação. Com efeito, estas constituem o corolário negativo de qualquer enquadramento jurídico pela positiva. Sendo uma componente necessária das políticas, apresentam porém sérias limitações. Qualquer regra anti-discriminação começa por assumir a existência de um conjunto de direitos afirmados pela positiva, os quais, por sua vez, são eventualmente violados em resultado da discriminação. Uma vez que esses direitos afirmados pela positiva continuam a diferir de estado-membro para estado-membro, e enquanto assim for, a implementação prática da legislação de combate à discriminação continuará também ela a diferir de estado para estado.

A terceira função da CE, para além do enquadramento e da formulação de normas gerais, consiste na utilização dos instrumentos específicos ao seu dispor com vista à promoção de actividades relacionadas com a formulação de políticas de integração. Várias rubricas orçamentais das Direcções-Gerais responsáveis por diversos domínios políticos (Justiça, Liberdade e Segurança no que concerne à imigração, asilo e acolhimento de refugiados e

requerentes de asilo; Emprego e Assuntos Sociais no que diz respeito à integração e ao combate à discriminação) poderão ser mobilizadas com este fim. Tais iniciativas poderão incluir, por exemplo, a criação de mecanismos de recolha sistemática de informação (a nível tanto interno como externo), o financiamento da investigação científica em relação a questões relevantes para a formulação de políticas por parte de investigadores externos, etc. Neste sentido, importa referir a criação do Fundo Europeu para o Refugiados, com o intuito de promover o envolvimento de organizações não governamentais no acolhimento dos refugiados e requerentes de asilo. Em 2003, foi dado início a um programa, de seu nome INTI, destinado a promover a integração dos vários projectos e a disseminar as boas práticas existentes a esse nível, estando previsto que este programa seja significativamente alargado ao longo dos próximos anos.

O financiamento deste tipo de actividades por parte da CE poderá assumir grande relevância, desde que essas actividades permitam que os actores locais desenvolvam e implementem projectos estratégicos, que os projectos de maior sucesso sejam sistematicamente analisados e documentados e que os resultados daí decorrentes sejam disseminados enquanto exemplos de boas práticas.

INSTRUMENTOS E ESTRATÉGIAS