E, conforme prenuncia Henrique Kalthoff, há tempos que, por meio da observação e promoção do princípio da igualdade entre estrangeiros e nacionais “as garantias outorgadas
2. NACIONALIDADE E CIDADANIA NO DIREITO BRASILEIRO
Como já observado, cabe aos Estados nacionais, como ato de sua soberania, estabelecer o vínculo jurídico-político da nacionalidade com os indivíduos, elencando critérios para a institucionalização, manutenção e extinção de tal vínculo, bem como assentando por meio da legislação àqueles que poderão exercer direitos em sua comunidade politicamente organizada, ou seja, àqueles que exercerão a cidadania.
O Estado Brasileiro soberano, em seu ordenamento jurídico, tradicionalmente dispõe no texto constitucional as regras e especificidades sobre o direito à nacionalidade e à cidadania, restando positivados os requisitos para atribuição, obtenção, manutenção e perda da nacionalidade brasileira e dos exercícios de direitos civis e políticos, sendo o direito à nacionalidade e à cidadania são disciplinas materialmente e formalmente constitucionais no Brasil.
197Dessa maneira, esses institutos estão presentes desde a primeira Carta Magna brasileira, qual seja, a Constituição Política do Império do Brasil, outorgada pelo Imperador Dom Pedro I, em 25 de março de 1824, que em seu Título 2º “Dos Cidadãos Brazileiros"
restou positivado àqueles que se constituiriam nacionais brasileiros, nos termos dos artigos 6º, 7º e 8º, mantendo o vínculo com o Estado Imperial Brasileiro e no Título 8º, “Das Disposições Geraes, e Garantias dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros”, entre os artigos 173 e 179
198, estabeleceu os direitos políticos e civis que os cidadãos brasileiros poderiam exercer.
Por sua vez, a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil promulgada em 24 de fevereiro de 1891, tratou destes institutos jurídicos no Título IV, Seções I “Das Qualidades do Cidadão Brasileiro” e II “Declaração de Direitos”, onde, principalmente, entre
197 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35ª ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2011, p. 320.
198 BRASIL. [Constituição (1824)]. Constituição Política do Império do Brazil de 25 de março de 1824.
Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao24.htm>. Acesso em: 11 abr.
2022.
os artigos 69 e 78
199foram estabelecidos os requisitos para estabelecimento do vínculo de nacionalidade, bem como os direitos civis e políticos que os cidadãos poderiam exercer.
Por conta do escopo da presente pesquisa dar-se enfoque sobre o ponto de vista luso-brasileiro no âmbito dos institutos da nacionalidade e cidadania. Dessa forma, é importante destacar o ponto básico da relação entre os indivíduos de ambos os Estados soberanos registrada pelo jurista Hilton Meirelles Bernardes, a respeito das duas primeiras Cartas Magnas do Brasil, in verbis:
[...] merece relevo a menção ao fato, de que já na Constituição Imperial do Brasil (1824), se falava nos “nascidos em Portugal e suas possessões que, sendo já residentes no Brasil na época em que se proclamou a independência nas províncias, onde estes habitavam, aderiram a esta (nacionalidade), expressa ou tacitamente, pela continuação de sua residência”.
Esta aceitação tácita da nacionalidade brasileira, em virtude do Brasil ter acabado de proclamar sua independência de Portugal (1822) e baseada na continuação de residência no país, foi ampliada com a Constituição da República de 1891, cujo art.
69 elencava entre os cidadãos brasileiros “os estrangeiros que, achando-se no Brasil aos 15 de novembro de 1889, não declararem, dentro em seis meses depois de entrar em vigor a Constituição, o ânimo de conservar a nacionalidade origem”. É espécie de nacionalização tácita, não mais existente no ordenamento jurídico brasileiro.
Deve ser levada em conta, toda uma realidade histórica para tal dispositivo, inclusive sendo materialização reflexa de um contexto fático europeu em que muitas populações haviam sido forçadas a obtenção de novas nacionalidades como corolário de cessões e anexações de território.
Desta feita, vemos a intima ligação, com reflexos no âmbito jurídico, das relações Brasil-Portugal.200
Verifica-se, nestas duas Constituições, o estabelecimento de regras de assimilação de indivíduos para comporem o povo brasileiro na recente fundação do Estado nacional soberano, ou seja, o Estado de maneira tácita e impositiva buscou estabelecer o vínculo jurídico-político da nacionalidade brasileira com as pessoas residentes no país, a primeiro momento com todos os portugueses que no território do Império do Brasil se encontravam e, posteriormente a todos os estrangeiros, portugueses ou não, que eram residentes no Brasil aos 15 de novembro de 1889 (Proclamação da República), e que não manifestaram expressamente o desejo de preservarem o vínculo de nacionalidade com seus Estados originários, dentro do prazo de seis meses após começar a vigorar a Lei Maior de 1891. Tais regras de incorporação
199 BRASIL. [Constituição (1891)]. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 24 de fevereiro de 1891. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao91.htm>.
Acesso em: 11 abr. 2022.
200 BERNARDES, Hilton Meirelles. Direito da Nacionalidade Portuguesa e Brasileira. 2ª ed. Rio de Janeiro:
HMB editora, 2014. E-book. Disponível em:
<https://ler.amazon.com.br/reader?asin=B00NXD33HS&ref_=dbs_t_r_kcr.> Acesso em 11 abr.. 2022, p.153-154.
de indivíduos, de estabelecimento tácito de vínculos de nacionalidade são inéditas e únicas das referidas Cartas Constitucionais, que buscaram literalmente criar os primeiros nacionais brasileiros, com atenção primeira e especial aos indivíduos nascidos no território de Portugal.
Por seu turno, a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 16 de julho de 1934, em seu Título III – “Da Declaração de Direitos”, nos Capítulos I “Dos Direitos Políticos” e II “Dos Direitos e das Garantias Individuais”
201, trata da nacionalidade e da cidadania, contudo de certa maneira a observar menos a técnica jurídica das suas antecessoras.
Nesse sentido, Pontes de Miranda tece o seguinte entendimento sobre:
Na constituição de 1934, já o Título III, que tratava “Da Declaração de Direitos”, compunha-se de dois Capítulos: o Capítulo I, cujo objeto eram os direitos políticos, e o Capítulo II, relativo aos direitos e às garantias individuais. Desde logo observáramos que a colocação deles não era feliz. Alguns direitos e garantias individuais, sendo, por sua natureza e pelos princípios de direitos das gentes, independentes da nacionalidade, deviam ser versados antes dos direitos políticos, que são ligados àqueles, ou efeitos de atribuição, necessariamente estatal, de nacionalidade. Os arts. 106-112 constituíam regras de direito constitucional em que só se cogitava das pessoas físicas, sujeitos, imediatamente, à competência legislativa do estado brasileiro; ao passo que os arts. 113 e 114 eram, na maioria dos casos, referentes a Brasileiros e a estrangeiros residentes no país.202 (negrito nosso)
Depreende-se que na Carta Política de 1934 houve um entrelaçamento de matérias infeliz, pois não propriamente se tratou de regulamentar as questões exclusivas e atinentes à nacionalidade e à cidadania em seus artigos, sendo “contaminada” por matérias estranhas aos institutos que se propôs regulamentar. Contudo, há de se chamar a atenção para o contexto em que a referida Carta foi elaborada e promulgada, tendo-se em vista que esta foi consequência direta da Revolução Constitucionalista de 1932, que trouxe à tona questões relacionadas ao regime político da época e que o conflito bélico, entre os Estados-membros integrantes do Estado nacional brasileiro, forçou as eleições para a Assembleia Constituinte em maio de 1933 que culminou na Constituição de 1934, portanto um prazo exíguo e em meio à situação política interna (Revolução Constitucionalista de 1932) e externa (“crash” da Bolsa de Valores de Nova Iorque que impactou severamente a economia mundial da época nos anos que se seguiram, inclusive a brasileira), delicadas.
201BRASIL. [Constituição (1934)]. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 16 de julho de 1934. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.htm >. Acesso em:
11 abr. 2022.
202 MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição de 1946. 2ª ed. revista e aumentada. Volume III. São Paulo: Max Limonad, 1953, p. 221.
Já na outorgada Constituição de 1937, com contexto ainda conturbado e agravado por crises internas e também influenciado por fatores externos, recupera-se e aprimora-se o estabelecimento das disposições constitucionais relacionadas à nacionalidade e cidadania (direitos políticos e declaração de direitos), estabelecendo pela primeira vez as expressões, lado a lado, “Da Nacionalidade e da Cidadania”, sendo estas regulamentadas entre os artigos 115 e 121, e os Direitos e Garantias Individuais, nos artigos 122 e 123.
203Superado o regime totalitário do nomeado período do Estado Novo, em 18 de setembro de 1946 é promulgada a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, a quinta Constituição do Estado brasileiro. Esta segue as mesmas disposições, em separação clara e ordeira sobre as matérias, que as demais Cartas Políticas seguiram, à exceção da de 1934.
Sobre estas Constituições, 1934, 1937 e 1946, no tocante à nacionalidade e cidadania, Sampaio Dória faz os seguintes comentários:
Foi o art. 106 da Constituição de 1934 que separou os dois termos em sentidos próprios: os nascidos no Brasil eram brasileiros, e não pròpriamente cidadãos brasileiros. Mas sob a epígrafe “Dos Direitos Políticos”, em vez de “Das Qualidades do Cidadão Brasileiro” da Constituição de 1891, ou “Dos Cidadãos Brasileiros”
como era a epígrafe da de 1824.
Mais completa foi, porém a Constituição de 1937 com a epígrafe: “Da Nacionalidade e Da Cidadania”, em lugar da “Dos Cidadãos Brasileiros”, ou
“Das Qualidades do Cidadão Brasileiro”.
A Constituição de 1946 manteve a distinção entre nacionalidade e cidadania.
Tem, em acepções distintas, nacionalidade, como a subordinação de indivíduo a um Estado, para o cumprimento de serviço militar, e a proteção internacional de seu país, quando no estrangeiro, e cidadania como ingresso no gôzo e no exercício dos direitos políticos.
Em sentido lato, nacionalidade abrange cidadania. Nacionalidade em geral é a subordinação do indivíduo a um Estado, para o serviço militar, os direitos políticos e a proteção internacional.
Também em sentido lato, se usa o termo cidadania, como sinônimo de nacionalidade.
Da nacionalidade, tratam mais particularmente os arts. 129 e 130. Da cidadania, os arts. De 131 a 140. (negrito nosso)204
Assim, verifica-se uma evolução tanto dos textos constitucionais brasileiros sobre a matéria, como da própria matéria, pois a nacionalidade e a cidadania como institutos jurídicos vão ganhando maior delineamento, tendo seus conteúdos discernidos e desenvolvidos, como
203 BRASIL. [Constituição (1937)]. Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 10 de novembro de 1937.
Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao37.htm >. Acesso em: 11 abr.
2022.
204 SAMPAIO DÓRIA, Antônio de. Direito Constitucional: Comentários à Constituição de 1946. Volume 3º.
São Paulo: Max Limonad, 1960. p. 551 e 552.
está na Carta de 1946 no Título IV, “Da Declaração de Direitos”, Capítulo I “Da Nacionalidade e da Cidadania” e Capítulo II “Dos Direitos e das Garantias Individuais”, artigos 129 a 140 e 141 a 144
205, respectivamente.
No que lhe concerne, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, mesmo tendo sido elaborada em regime político de exceção, manteve e aprimorou as disposições relacionadas à nacionalidade e cidadania brasileira que, a exemplo da Constituição de 1946, dividiu as matérias em Capítulos diferentes, colocando-os em sequência e tratando exclusivamente das matérias cabíveis a estes Capítulos. Inaugurando, dessa forma, redação próxima a que se tem contemporaneamente.
A referida Constituição possui um dispositivo em especial que vale ser mencionado, porque realiza reparo em uma regra de incorporação de indivíduos por meio do estabelecimento do vínculo da nacionalidade estabelecida pela Constituição de 1891, a reparação de um ponto histórico. O aludido dispositivo é a alínea “a”, do inciso II, do artigo 140, que se refere à incorporação tácita de nacionais estabelecida pela Constituição de 1891.
Interessante, para melhor compreensão, trazer a redação neste tocante dos textos constitucionais de 1967 e 1891, in verbis:
Constituição da República Federativa de 1967.
Título II - Da Declaração de Direitos. Capítulo I – Da Nacionalidade:
Art. 140 – São, brasileiros:
[...]
II – naturalizados:
a) os que adquiriram a nacionalidade brasileira, nos termos do art. 69, nºs IV e V, da Constituição de 24 de fevereiro de 1891;206
Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891
Título IV – Dos Cidadãos Brasileiros. Seção I – Das Qualidades do Cidadão Brasileiro
Art 69 - São cidadãos brasileiros: [...]
4º) os estrangeiros, que achando-se no Brasil aos 15 de novembro de 1889, não declararem, dentro em seis meses depois de entrar em vigor a Constituição, o ânimo de conservar a nacionalidade de origem;
5º) os estrangeiros que possuírem bens imóveis no Brasil e forem casados com brasileiros ou tiverem filhos brasileiros contanto que residam no Brasil, salvo se manifestarem a intenção de não mudar de nacionalidade;207
205 BRASIL. [Constituição (1946)]. Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 18 de setembro de 1946.
Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm >. Acesso em: 11 abr.
2022.
206 BRASIL. [Constituição (1967)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. Disponível em:
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao67.htm >. Acesso em: 11 abr. 2022.
A Carta de 1891 estabeleceu aos “estrangeiros, que achando-se no Brasil aos 15 de novembro de 1889” e que não declararam expressamente o desejo de conservar o vínculo da nacionalidade de origem, dentro de seis meses após a entrada em vigor da Constituição de 1891, do mesmo modo os estrangeiros que também não tenham declarado expressamente a intenção de preservar a nacionalidade originária e que possuíam “bens imóveis no Brasil e forem casados com brasileiros ou tiverem filhos brasileiros contanto que residam no Brasil”, estabeleceu a nacionalidade brasileira. No que lhe respeita, a Constituição de 1967, determinou que esse vínculo não era originário, mas sim secundário, porque estes seriam brasileiros naturalizados, fato que ficou conhecido pela doutrina como a grande naturalização
208ou naturalização tácita, modificando e aclarando uma disposição constitucional inédita, após transcorridos 76 (setenta e seis anos), mudança esta que criou efeitos para os então agora nacionais naturalizados e seus descendentes, entre tais efeitos, a naturalização causa a perda da nacionalidade originária e ou a multiplanacionalidade daqueles estrangeiros que à época se encontravam aqui, tudo a depender da análise integrada da legislação sobre nacionalidade e cidadania de seus países de origem e a brasileira
209.
Dessa maneira, a Constituição de 1967 classificou àqueles que outrora foram incorporados ao povo brasileiro pela Constituição de 1891, como nacionais brasileiros naturalizados, não natos, como havia ficado subentendido e, que conforme será analisado mais adiante, importa em diferenciação relevante entre os nacionais classificados como natos
207 BRASIL. [Constituição (1891)]. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 24 de fevereiro de 1891. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao91.htm>.
Acesso em: 11 abr. 2022.
208 A expressão grande naturalização – que trata sobre a disposição constitucional de 1891, artigo 69, n. 4º e 5º, e da incorporação tácita, sem manifestação de vontade, dos estrangeiros que no território brasileiro se encontravam e daqueles que possuíam bens imóveis no Brasil e eram casados com brasileiros ou tiverem filhos brasileiros contanto que residissem no Brasil – é utilizada por autores doutrinários e pela jurisprudência pátria para referir-se ao dispositivo constitucional responsável por ampliar significativamente o contingente de nacionais brasileiros, podendo destacar-se o acórdão do Supremo Tribunal Federal que denegou pedido de descendentes de italianos a reconhecerem que mantiveram o vínculo da nacionalidade com o Estado italiano, por conta da grande naturalização (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 5.396.
Recorrente: Orlando Picchi e outros; Recorrida: Domênica Stefanuto. Relator: Ministro Filadelfo Azevedo. Rio de Janeiro, 25 de outubro de 1943 (data de julgamento).
209 É possível citar como exemplo dos efeitos causados por esta disposição constitucional a incidência que teve sobre os estrangeiros de origem italiana que se encontravam no território brasileiro em novembro de 1889, pois além de constituírem parte considerável do contingente populacional aqui estabelecido, a legislação do Estado italiano somente foi reconhecer a dupla nacionalidade a partir do ano de 1912 e, portanto aqueles nacionais italianos que porventura se naturalizassem no exterior estabelecendo o vínculo de nacionalidade com um segundo Estado perderiam a sua nacionalidade italiana. Tal, acontecimento gerou a estes italianos de origem e aos seus descendentes inúmeros efeitos legais e práticos, como, não poderem estes pleitear por via administrativa o reconhecimento da dupla nacionalidade ítalo-brasileira.
e naturalizados. Cumprindo destacar por último que as disposições da Magna Carta de 1824 mantiveram-se inalteradas nesse sentido e produzindo efeitos que perduram até os dias presentes.
Por último, antes de adentrar-se na Constituição brasileira vigente, há a Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, que “edita o novo texto da Constituição Federal de 24 de janeiro de 1967”
210. Mesmo tratando-se de uma emenda constitucional, esta é tão ampla que boa parte dos doutrinadores e constitucionalistas brasileiros a apontam como a 7ª Constituição brasileira, porém observa-se que não há unanimidade entre eles. Contudo, esta, no que lhe diz respeito, manteve quase que inalterados os conteúdos sobre nacionalidade e cidadania, regulando as matérias em seus artigos 145 e 146 (nacionalidade) e 147 a 151 (cidadania).
Deste modo, concluída a breve análise das fontes constitucionais predecessoras, alcança-se, então, a atual Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. A Carta Política vigente no Brasil que, conforme a tradição nacional manteve no texto constitucional as principais disposições a respeito da nacionalidade e da cidadania brasileira, observando a separação técnica dos institutos legais o que proporciona maior desenvoltura na análise das normas em vigor, o que aqui se realizará a começar pela nacionalidade.
O instituto da nacionalidade, hoje, se encontra fundamentado no ordenamento jurídico brasileiro, no artigo 12 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), que corresponde, também, a sua maior e principal fonte legal, naturalmente, constitucional, à vista disso importante destacar na íntegra a atual redação do referido artigo, in verbis:
CAPÍTULO III