Normalização dos procedimentos técnicos de gestão de documentos

A classificação e avaliação de documentos de arquivos. Histórico dos arquivos e sua importância como instrumento de apoio à administração. O Código de Classificação de Documentos de Arquivo e a Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos, como instrumentos para facilitar a organização e o acesso aos documentos e às

informações, e como padrões a serem utilizados pela Administração Pública Federal. As responsabilidades do Conselho Nacional de Arquivos na defi- nição da política nacional de arquivos e do Arquivo Nacional, na sua implementação e supervisão. Palavras-chave: classificação e avaliação de documentos; código de classificação de documentos; tabela de temporalidade; destinação de documentos.

The classification and evaluation of records. A historical briefing about archives, their importance as instruments of direct support to the administration. The Classification Scheme for Auxiliaries Activities and Records Schedule as instruments to facilitate the organization and access to documents and information, and as standards to be used by the Federal Public Administration. The responsibilities of the National Council of Archives, in the definition of the national archives policy and the National Archive, in its implementation and supervision. Keywords: records classification; evaluation; classification code; records schedule; retention schedule; disposition.

A

SPECTOS HISTÓRICOS DA ARQUIVÍSTICA

Desde a Alta Antiguidade que o ho- mem sentiu a necessidade de con- servar a sua própria memória, primei-

ro sob a forma oral, depois sob a forma de graffiti e de desenhos e, fi- nalmente, graças a um sistema codi- ficado, isto é, com símbolos gráfi- cos correspondentes a sílabas ou letras. A memória assim registrada e

conservada constituiu e constitui ainda a base de toda e qualquer atividade humana: a própria vida não exis- tiria, pelo menos sob as formas que c o n h e c e m o s , s e n ã o h o u v e s s e o ADN, isto é, a memória genética registrada nos ‘arquivos’ primordiais.1

Em meados do século XIX, aumentou o interesse pelo valor histórico dos arquivos, até então conservados em função de seu caráter administrativo, legal ou fis- cal. Essa tendência refletiu-se no desenvolvimento da disciplina arquivística e no modelo de arquivo público, que, no Bra- sil, se constitui a partir de 1838, quando foi criado o Arquivo Público do Império, hoje Arquivo Nacional.

A consolidação do modelo de arquivo his- tórico tem como um dos resultados a for- mação de arquivistas historiadores, especializados no tratamento dos documentos como testemunho histórico, não se atentando para o fato de que os documentos são constituídos em razão das necessidades de uma administração. A reação a essa orientação que limitava a função dos arquivos ocorre após a Se- gunda Guerra Mundial, quando um grande aumento da produção documental pre- judicou a capacidade gerencial das orga- nizações governamentais. Nesse cenário, desenvolve-se a teoria das três idades e a gestão de documentos nos Estados Uni- dos, Canadá e em alguns países euro- peus, africanos e asiáticos. Tal situação levou as instituições arquivísticas a reve- rem suas funções exclusivas de arquivos históricos, desassociados dos interesses da administração pública.

Em 1974, os arquivos são considerados, pelo Conselho Internacional de Arquivos (CIA), como um serviço de apoio à admi- nistração e fonte essencial à pesquisa e ao desenvolvimento cultural.

No Brasil, a partir de 1980, teve início a modernização do Arquivo Nacional, com a mudança gradativa do modelo de arquivo histórico tradicional, ao se adotar, entre outras ações, a inclusão dos arquivos correntes e intermediários da admi- nistração pública federal na sua órbita de atuação. Ao mesmo tempo, arquivos públicos estaduais, municipais e do Dis- trito Federal começaram a desenvolver programas semelhantes.

O Arquivo Nacional intensifica os con- tatos com a administração pública federal por meio de cursos, seminários, mesas redondas, publicação de manu- ais e do desenvolvimento da enquete de- nominada Identificação de Fundos Ex- ternos, atividade que objetivava reunir i n f o r m a ç õ e s s o b r e o s s e r v i ç o s arquivísticos dos órgãos e entidades federais, no Rio de Janeiro e Brasília, e seus respectivos acervos, visando à elaboração de um diagnóstico de situa- ção que indicasse quais acervos deveri- am ser recolhidos ao Arquivo Nacional. Ainda no final dos anos de 1980 e iní- cio dos de 1990 esta atividade foi complementada e ampliada pelo Cadas- tro Nacional de Arquivos Federais. Os resultados da enquete e do Cadastro Nacional de Arquivos Federais foram semelhantes às informações apresentadas no relatório final da Comissão Especial de Preservação do Acervo Documental

(CEPAD),2_{aprovado em 24 de março de}

1987: inexistência de diretrizes, padrões, rotinas e procedimentos técnicos de clas- sificação e avaliação documental; grande volume de documentos acumulados; carência de recursos humanos, materiais e financeiros e a certeza de que ações urgentes teriam que ser implementadas visando salvaguardar documentos e infor- mações produzidas e recebidas pela ad- ministração pública federal.

Reconhecida a importância e a necessidade de um arcabouço jurídico que ga- rantisse ao cidadão o direito à informa- ção governamental e, por outro lado, es- tabelecesse o dever da administração pública em praticar a gestão e garantir o acesso aos seus documentos, os consti- tuintes aprovaram dispositivos constitu- cionais, na nova Constituição Federal de 1988, que dispõem, através do § 2º do art. 216, que “cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da do- cumentação governamental e as providên- cias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem”. Em 8 de janeiro de 1991, foi publicada a lei nº 8.159, que dispõe sobre a política de arquivos públicos e privados.

O C

ONSELHO

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ACIONAL DE

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RQUIVOS

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ONARQ

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riado pelo artigo 26 da lei nº

8.159, vinculado ao Arquivo Nacional, o Conselho Nacional de Arquivos (Conarq), como órgão cen- tral de um sistema nacional de arquivos (SINAR), tem a finalidade de definir a política nacional de arquivos.

Instalado em 1994, o Conarq, por inter- médio de seu plenário, deliberou sobre a constituição, dentre outros órgãos, de Câ- maras Técnicas, de caráter permanente, com a função de elaborar estudos, normas, procedimentos técnicos e administrativos necessários à implementação e consolida- ção da política nacional de arquivos. Den- tre essas Câmaras Técnicas, cabe desta- car a Câmara Técnica de Classificação de Documentos (CTCD), criada pela portaria nº 2 do Conarq, de 24 de abril de 1995, “com finalidade de elaborar e/ou analisar planos de classificação de documentos de arquivo, objetivando a organização siste- mática dos acervos arquivísticos, rapidez na recuperação das informações e a correta destinação final dos documentos”, e a Câmara Técnica de Avaliação de Docu- mentos (CTAD), criada pela portaria nº 3, de 12 de maio de 1995, “com a finalidade de propor critérios de avaliação de documentos, elaborar e/ou analisar planos de destinação e tabelas de temporalidade, objetivando a racionalização da produção documental e a redução de custos operacionais com vistas a garantir a pre- servação de documentos e agilizar a recu- peração de informações”.

As Câmaras tiveram como tarefas inici- ais proceder à revisão e à complemen- tação do Código de Classificação de Do- cumentos de Arquivo e da Tabela de Temporalidade e Destinação de Documen- tos para a administração pública federal, relativos às atividades-meio, instrumentos de gestão elaborados por técnicos do Arquivo Nacional, cabendo assinalar que a tabela contou, também, com a partici-

pação de técnicos da extinta Secretaria do Planejamento (SEPLAN). Além desses instrumentos arquivísticos, foram analisados, ainda, instrumentos, normas e legislação das esferas estadual, do Dis- trito Federal e municipal, bem como atos legais e instrumentos técnicos internacionais, visando reunir subsídios de cará- ter genérico e específico que contemplas- sem as necessidades dos arquivos públi- c o s e m r e l a ç ã o à c l a s s i f i c a ç ã o , à temporalidade adequada e à correta destinação dos conjuntos documentais. Os referidos instrumentos técnicos, o Có- digo e a Tabela, possuindo os mesmos códigos numéricos e os mesmos descritores para as funções e atividades, decodificadas em assuntos, e um índice, amplamente discutidos e complementados pela CTCD e pela CTAD, e submetidos ao plenário do Conarq, foram analisados e aprovados por meio da resolução nº 4, de 28 de março de 1996, emendada pela re- solução nº 8, de 20 de maio de 1997. Em 1999, atendendo solicitação do secre- tário executivo do Ministério da Justiça, ao qual o Arquivo Nacional era subordi- nado, órgãos e entidades da administra- ção pública federal encaminharam suges- tões de alteração e complementação aos referidos instrumentais técnicos.

Em 24 de outubro de 2001, a resolução nº 14 do Conarq

Aprova a versão revisada e ampliada da resolução nº 4, de 28 de março de 1996, que dispõe sobre o Código de Classificação de Documentos de Arqui- vo para a Administração Pública: Ativi-

dades-Meio, a ser adotado como modelo para os arquivos correntes dos órgãos e entidades integrantes do Sis- tema Nacional de Arquivos (SINAR), e os prazos de guarda e a destinação de documentos estabelecidos na Tabela Básica de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo relativos às Atividades-Meio da Administração Pú- blica, revogando as resoluções nº 4, de 1996, e nº 8, de 1997.

Ainda visando atender às necessidades dos órgãos e entidades da administração pública federal, a Coordenação Geral de Gestão de Documentos do Arquivo Nacio- nal coordenou o Grupo Técnico que, inte- grado por seus técnicos e outros do Mi- nistério da Defesa e dos Comandos da Ae- ronáutica, do Exército e da Marinha, es- tabeleceu os conjuntos documentais es- pecíficos à gestão dos recursos humanos da área militar, resultando na Subclasse 080 – Pessoal Militar, e nos respectivos prazos de guarda e destinação, aprovados pelo Conarq por meio da resolução nº 21, de 21 de agosto de 2004.

A aprovação da primeira versão e das sub- seqüentes alterações dos instrumentos téc- nicos pelo plenário do Conarq foi a oportunidade de, com instrumentais adequados, se normatizar a classificação e a avaliação de documentos de arquivo, atividades téc- nicas básicas de gestão de documentos, desenvolvidas pelos serviços arquivísticos da administração pública federal.

Ressalta-se que tais atividades, quando implementadas, permitem que os órgãos e entidades da administração pública federal cumpram a sua missão, reavaliem

rotinas e procedimentos, bem como reformulem o seu fazer arquivístico de acordo com a nova realidade da adminis- tração pública federal, que tem como ali- cerce as boas práticas da gestão de arquivos, ou seja, um conjunto de procedimentos técnicos necessários para garantir a gestão, a preservação e o acesso aos conjuntos documentais em qualquer suporte. Atualmente, o funcionamento das institui- ções depende do conhecimento e também da qualidade, da quantidade e da velocida- de com que as informações contidas nos documentos são produzidas, processadas e transmitidas. A qualidade, mais que a quantidade das informações disponíveis nos arquivos, é fator importante e determinante para a tomada de decisão, o desenvolvimen- to da sociedade e a construção da memó- ria individual e coletiva dos povos. Assim, por sua função administrativa, social e cultural, torna-se evidente a necessidade de se prover os arquivos dos órgãos e entidades da administração pública federal de recursos materiais, financeiros e humanos capazes de tratar tecnicamente as informa- ções contidas nos documentos, tornando- as acessíveis a todos que delas necessitem.

C

LASSIFICAR DOCUMENTOSDE

ARQUIVO

:

POR QUÊ

?

O

s arquivos públicos têm como

tarefa fundamental propiciar agilidade e suporte para as de- cisões político-administrativas do gover- no e garantir ao cidadão a comprovação de seus direitos e isso só é possível se a informação estiver tratada, podendo ser recuperada com facilidade e rapidez. Es-

sas responsabilidades estão explicitadas na Constituição Federal de 1988 e na lei nº 8.159, de 1991.

O reconhecimento de que os arquivos pú- blicos são, efetivamente, instrumento e testemunho de gestão governamental tem direcionado os profissionais de arquivo a implementar uma renovação meto- dológica e organizacional cuja tendência é adequar os conceitos e as práticas arquivísticas ao novo entendimento que se tem da função dos arquivos. Esse foi o contexto que permitiu à gestão de documentos – “conjunto de procedimentos e operações técnicas referentes à pro- dução, tramitação, uso, avaliação e ar- quivamento de documentos em fase corrente e intermediária, visando à sua eli- minação ou recolhimento para a guarda permanente”3_{– se consagrar no Brasil}

como tarefa essencial, permanente e vital para os arquivos, controlando todo o ciclo documental e garantindo maior efi- ciência e economia.

Apoiar a Administração é o mister dos arquivos e a sua eficiência é mantida se eles forem providos de recursos humanos, financeiros e materiais, e elaborarem e pro- moverem a adoção de normas e instrumentos técnicos viáveis e convenientes ao desenvolvimento da gestão documental. É na fase corrente que se devem criar condi- ções para que os documentos sejam orga- nizados e controlados de forma sistemáti- ca, permitindo que os usuários tenham acesso rápido e preciso. Essas condições podem ser criadas a partir da adoção de procedimentos técnicos de gestão, entre os quais a classificação documental.

Especialistas em arquivística destacam a importância da classificação de documentos correntes quando afirmam:

A classificação é tarefa básica na bus- ca da eficiência na administração de documentos correntes. Todos os outros aspectos de um programa que vise ao controle de documentos de- pendem da classificação. Se os documentos são adequadamente classi- ficados, atenderão bem às necessidades das operações correntes [...].4

[...] a gestão de documentos administrativos deve satisfazer em primei- ro lugar as necessidades da adminis- tração, dando preferência ao quadro de classificação sobre outros sistemas administrativos, como o calen- dário de conservação [...].5

A classificação é, portanto, tarefa essencial para a obtenção de maior racionalidade e eficiência nos serviços arquivísticos, na medida em que sua adoção possibilita a operacionalização das tarefas subseqüen- tes, conforme ratificam Couture e Rosseau:

A classificação de documentos é uma técnica de identificação e agrupamen- to sistemático de artigos semelhantes, segundo as características co- muns que depois podem ser objeto de uma diferenciação. Também pode dizer-se que é um conjunto de con- venções, métodos e regras de procedimentos estruturados logicamente e que permitem a classificação dos documentos por grupos ou categorias. A idéia fundamental de um sistema de classificação é, portanto, a de

agrupar os documentos segundo uma estrutura. A implantação de um sistema de classificação em um órgão ou entidade constitui um desafio, pois implica a troca do conceito que os indivíduos têm da documentação, em seus costumes e comportamento no trabalho. O maior desafio não é conceber um plano de classificação, mas sim implantá-lo, pois a implan- tação do sistema implica a participa- ção dos indivíduos que trabalham no órgão ou entidade. Se os indivíduos não sentem a necessidade de tal sistema ou não estão convencidos de sua importância e das vantagens que trará para o órgão ou entidade e não possuem motivação para estabelecê- lo ou mantê-lo, o sistema, neste caso, deve ser imposto.6

A classificação documental possibilitará o amplo conhecimento da administração produtora/acumuladora, a identificação dos documentos, a inter-relação entre os conjuntos documentais, os documentos recapitulativos, o contexto histórico-administrativo em que os documentos foram produzidos, a diminuição do impacto na mobilidade de pessoal, a agilidade na tomada de decisões, além de racionalizar a produção e o fluxo documentais, au- mentar a estabilidade, a continuidade e a eficiência administrativa, facilitando a avaliação, a seleção, a eliminação, a transferência e o recolhimento, na medida em que a classificação documental garante a transparência do acervo, o prin- cípio da organicidade dos arquivos e o acesso às informações.

A

VALIAR DOCUMENTOS DE ARQUIVO

:

POR QUÊ

?

É

impossível preservar todos os

documentos produzidos em fun ção das atividades desenvolvidas pelos órgãos e entidades públicos. Por isso, é importante que a produção documental ocorra de forma ordenada, obe- decendo a critérios de real utilidade e abrangência dos objetivos a serem alcan- çados pelos documentos, além de se in- vestir nos recursos humanos, na infra- estrutura, na preservação dos documentos de valor permanente, ou seja, aque- les que nos permitem obter informações, atestar fatos e comprovar ações de ho- mens e de instituições em uma determi- nada época ou lugar.

A avaliação de documentos constitui atualmente o grande desafio a ser vencido pelos profissionais de arquivo, na medida em que envolve a necessidade de re- dução do índice de subjetividade resultante da aplicação de critérios de valor, na definição da destinação final dos conjuntos documentais, ou seja, a guarda permanente dos documentos de valor probatório e informativo e a eliminação dos destituídos de valor.

Avaliar é preciso, e o desejável é que a avaliação ocorra quando ainda exista a unidade do conjunto documental e quando a sua organização original é perceptí- vel aos olhos dos técnicos. Quando se perde a unidade e a organização original, a tarefa de avaliar, que por si só é complexa, por exigir critérios técnicos se- guros, torna-se mais onerosa em termos

de tempo, recursos humanos, financeiros e materiais e corre-se o risco da disper- são dos arquivos.

Avaliar documentos é tarefa essencial, permanente e vital para os arquivos e a fim de respaldar essa importante tarefa o artigo 9º da lei nº 8.159 faculta às ins- tituições arquivísticas públicas, na sua específica esfera de competência, o po- der de autorizar a eliminação de documentos, já selecionados para tal fim. Esse dispositivo legal garante ao órgão ou entidade produtor/acumulador o es- tabelecimento de parceria técnica com a instituição arquivística, a oportunidade de apresentar propostas de prazo de guarda e de destinação e amplia o debate acerca dos documentos destituídos de valor para a guarda permanente, garantindo que a eliminação ocorra somente após ampla análise dos documentos. A avaliação de documentos também con- tribui para a racionalização dos serviços arquivísticos, pois reduz ao essencial a massa documental, aumentando o índice de recuperação da informação; garante condições de conservação dos documentos permanentes; controla o processo de produção documental; permite o aprovei- tamento dos recursos humanos, financeiros e materiais; garante a constituição do patrimônio arquivístico; beneficia a ad- ministração e a pesquisa histórica; e garante que as atividades de transferência, de recolhimento e de eliminação ocorram de forma criteriosa e sistemática. A Tabela de Temporalidade e Destinação d e D o c u m e n t o s é u m i n s t r u m e n t o arquivístico, resultante de avaliação, ela-

borado pela Comissão Permanente de Avaliação de Documentos, que estabele- ce os prazos de guarda e a destinação dos conjuntos documentais em qualquer suporte, visando garantir o acesso aos documentos e às informações.

Tabela de Temporalidade é ferramenta resultante de uma avaliação administrativa e científica dos documentos que contêm os arquivos. É o ponto de junção que permite a arquivística contemporânea intervir sobre todos os documentos de arquivo, de sua cria- ção até a sua eliminação ou guarda permanente. A utilização da Tabela de Temporalidade põe o arquivista como profissional, cuja área de atuação se estende sobre todo ciclo documental.7

O

S PILARES DA CONSTRUÇÃO DO

C

ÓDIGO DE

C

LASSIFICAÇÃO DE

D

OCUMENTOS DE

A

RQUIVO PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

:

ATIVIDADES

-

MEIO

estudo completo da legislação, visando à análise das finalidades, funções e atividades desenvolvidas pelos órgãos e entidades públicos;

levantamento da produção documental, visando conhecer os documentos produzidos (objetivos da produção, apresen- tação formal, utilização, número de vias e cópias e freqüência de uso);

estudo das necessidades que devem responder à classificação, ou seja, iden- tificar as necessidades dos usuários, garantindo que o sistema de classificação possa atendê-los satisfatoriamente;

estudo das experiências externas (na- cionais e internacionais), isto é, a análi- se de códigos já aprovados, com o obje- tivo de reunir subsídios, permitiu a ela- boração de um modelo de uso garantido pelos órgãos e entidade públicos;

arrolamento e estudo das característi- cas dos diferentes sistemas permitiram a escolha de um sistema de classificação de- cimal em que as informações e documentos sejam recuperados independentemen- te da espécie ou tipologia documental;

identificação e análise das caracterís- ticas do documento permitiram a criação de um sistema que reduz ao mínimo o trabalho do classificador;

estudo da freqüência de consulta aos conjuntos documentais garantiu a concep- ção de um sistema simples, mas que atende de forma satisfatória à consulta tanto dos documentos mais consultados quanto dos menos consultados;

identificação do volume e estudo da exis- tência de homogeneidade dos conjuntos documentais determinaram a concepção de um sistema de menor complexidade;

estudo das especificidades e da complexidade das funções e atividades garante que o sistema de classificação se ajus- te às peculiaridades/diversidades dos ór- gãos e entidades no desenvolvimento das atividades e, conseqüentemente, na pro- dução dos documentos;

No documento Revista Acervo - Por que precisamos de normas - Michael Fox (páginas 138-154)