Novas configurações da política social: a política de ativação para o trabalho como uma

Quando a crise estrutural de final dos anos de 1968 e início dos anos de 1970 foi sentida nos países centrais do globo, a principal e talvez a mais alarmante de suas expressões tenha sido o aumento do desemprego estrutural nas mais distintas formações sociais. Como já foi mencionado, o capital no seu processo de acumulação, tendo em vista o avanço tecnológico, pode através de ganhos de produtividade reduzir a quantidade de trabalho vivo necessário em determinado processo produtivo. A introdução de uma máquina, por exemplo, pode fazer com que apenas um trabalhador exerça a função que, anteriormente, cinco trabalhadores exerciam. Isso faz com que os gastos do capitalista em termos de capital variável sejam menores. Ao mesmo tempo isso permite que esse capitalista extraia mais-valia em sua forma relativa em função da produtividade aumentada daquele único trabalhador, que passa a produzir o mesmo tanto ou até mais do que quando eram seis trabalhadores em um mesmo processo.

Nesse movimento de avanço tecnológico crescente, que é consequência do processo de expansão e desenvolvimento do capitalismo, o que se observa é que, cada vez mais, uma grande massa de trabalhadores se torna supérflua ao processo produtivo. Esse avanço tecnológico crescente nasce, sobretudo, da necessidade do capital de criar mecanismos que reduzam seus custos e ampliem seus lucros. O que ocorre é que, contraditoriamente, esse avanço permite que se expresse uma das tendências do capital que é a da redução do trabalho vivo. A redução do trabalho vivo no processo produtivo implica em uma massa sempre crescente de população supérflua ao capital, mas que é também, extremamente necessária e funcional ao capital na pressão que exerce sobre aqueles que estão inseridos no mercado de trabalho formal.

A partir dessa crise estrutural, o que se observa é uma dinâmica de destruição da esfera do trabalho que vem da necessidade do capital de recuperar a sua valorização. O desemprego que daí deriva é justamente o estrutural, em que a população possui quase ou nenhuma chance de retornar ao mercado de trabalho tendo em vista que a sua exclusão é em parte profundamente benéfica para os objetivos do capital. Segundo Alves (2007, p.104), “devido as mutações estruturais do capitalismo global decorrentes da crise estrutural do capital (...) altera-se a morfologia social da superpopulação relativa”. Essa alteração coloca a superpopulação relativa ou em outros termos a população supérflua sob a condição de excluída. Aquele contingente que outrora Marx (1996, Livro II) denominou de flutuante que

ora era repelido ora atraído pelo mercado, agora “encontra-se no limiar da estagnação ou mesmo da exclusão social, submersos no precário mundo do trabalho, incapazes de serem explorados pelo capital e de pertencerem à ordem do “mundo produtivo” de valor” (ALVES, 2007, p.104, grifos do autor).

Esses imensos contingentes populacionais que se tornam supérfluos ao capital criam dentro das estruturas do sistema capitalista o que Mészáros (2011) chama de “dinamite social”, que se traduz com maior nitidez nas pressões e reivindicações das massas populacionais. Para o autor “o desemprego sempre crescente mina a estabilidade social” (MÈSZÀROS, 2011, p. 342). No caso dos países centrais que haviam experimentado significativas taxas de crescimento econômico nos “anos dourados”, esse desemprego apareceu em um primeiro momento como uma grande ameaça à continuidade do sistema capitalista. A realidade que figurou durante algumas décadas como um problema distante e próprio do chamado “Terceiro Mundo” impõe-se dramaticamente aos países centrais. Segundo Mèszàros (2011, p.341) “quando a mesma devastação começa a ser a regra também nas partes idealmente “avançadas” do universo social, ninguém mais pode fingir que tudo está bem neste melhor de todos os mundos possíveis”.

Assim, o desemprego estrutural passou a ser uma ameaça ao sistema capitalista impondo a necessidade de ser minimante enfrentado. Se por muitos anos o capital pode negá- lo em seu caráter destrutivo, já não podia fazê-lo. A crise estrutural do capital deixou exposta uma das faces mais perversas do modo de produção capitalista e de sua lei geral de acumulação, qual seja: uma massa sempre crescente de população trabalhadora supérflua que se vê excluída do processo produtivo, e de maneira mais aguda excluída socialmente (em termos de acesso a bens e serviços) em função das precárias condições em que é condenada a viver quando não possui acesso a principal fonte de renda do modo de produção capitalista, que é o trabalho. A grande questão quanto ao problema do desemprego, bem como de outros tantos problemas sociais que se agudizaram com a crise estrutural, residia no fato de que, era necessário, para a continuidade do sistema, “descobrir estratégias que nem resgatassem proteções sociais públicas, já execradas, e nem deixassem grandes contingentes populacionais fora do controle institucional e das regras do mercado” (PEREIRA-PEREIRA, 2015, p.466).

A saída, no entanto, não vinha de algo novo, residia no reavivamento, agora sob os moldes neoliberais das primeiras políticas de ativação experienciadas no contexto nórdico Europeu. Optou-se assim por “requentar uma providência adotada no passado e adaptá-la aos desafios sociais contemporâneos de raízes estruturais e, portanto, seculares” (PEREIRA- PEREIRA, 2015, p.466). Essas políticas se apresentaram pela primeira vez na Suécia, nos

anos de 1950. Sob a alcunha de políticas ativas do mercado de trabalho, tais políticas voltavam-se para à criação de postos de trabalho, e, segundo Eransus (2005), fundamentavam- se em três características principais: eram políticas de índole macroeconômica, implicavam em uma responsabilidade da sociedade com seus cidadãos e voltavam-se a toda população e não apenas aos mais desfavorecidos.

Quando tais políticas são resgatadas e conclamadas pelo capital, e por seu Estado neoliberal e neoconservador, como estratégia de resposta às consequências da crise estrutural, principalmente ao desemprego, estas passam a assumir uma perspectiva que se afasta da perspectiva das políticas originárias. Os principais responsáveis pela adoção e reconfiguração das políticas ativas para o contexto da crise foram os organismos internacionais, principalmente a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE que, sobre forte influência neoliberal, passou a fragmentar as políticas de trabalho com base nas terminologias: passiva e ativa. Essas terminologias já vinham sendo utilizadas pela OCDE desde a década de 1960, porém é só por meio da ideologia neoliberal que elas ganham força e se consolidam.

As políticas que passam a ser nomeadas de passivas representam as políticas sociais refletidas principalmente no pagamento de prestações como o seguro-desemprego, estas pressupõem uma passividade do sujeito beneficiário da política. Já as políticas ativas são aquelas onde se estimula o retorno dos contingentes de desempregados ao mercado de trabalho. O trabalhador tem acesso à estratégias que visam melhorar sua formação para conseguir um emprego melhor. Tais políticas partem do pressuposto de que os sujeitos são responsáveis por sua inserção ou melhora de posição no mercado de trabalho. Com base nessa nova divisão, a OCDE passou a propagar a passagem das políticas passivas para as políticas ativas, visando à substituição do apoio representado pelas prestações pagas aos desempregados, por uma forte estratégia responsabilizadora, que é própria do neoliberalismo, que impõe aos trabalhadores que com o mínimo de empenho pessoal estes poderão se inserir no mercado de trabalho, quando na realidade o modo de produção capitalista é incapaz de incluir todos.

A substituição das políticas passivas pelas ativas proposta pela OCDE, começou a ser delineada a partir da publicação de dois de seus principais periódicos, o “Employment Outlook de 1993”41

e “Job Study de 1994”42. Foi sob a forte influência das proposições da

41

OECD. Employment Outlook, 1993. Disponível em: http://www.oecd.org/els/employmentoutlook- previouseditions.htm.

OCDE que a Europa (principalmente a partir da década de 1990) começou a colocar em prática mudanças em suas políticas sociais que envolveram, principalmente, a intensa vinculação dessas com o mercado de trabalho. O pontapé inicial se dá em 1993 com a publicação do Livro Verde sobre a Política Social Europeia, que passa a promover a ativação das políticas sociais, seguido, posteriormente, pelo Livro Branco sobre crescimento, competitividade e emprego que situa a questão do emprego como a prioridade da União Europeia para os anos seguintes.

Já em 1997, com a realização do chamado processo de Luxemburgo, nasceu a Estratégia Europeia de Emprego – EEE, que colocou como prioridade para os estados- membros, a efetivação de estratégias comuns visando o combate ao desemprego. Essas estratégias giravam em torno de cinco pilares: empregabilidade, espírito empresarial, adaptabilidade e igualdade de oportunidades. Posteriormente na primeira década dos anos 2000, dois processos se fizeram importantes no contexto europeu, os Tratados de Nice - 2003 e Lisboa - 2009, que passaram a promover a interdependência entre as políticas de emprego e as políticas sociais em prol da coesão social e do projeto europeu de se tornar a economia mais competitiva e dinâmica do mundo.

A iniciativa mais recente se deu a partir de 2010. É a chamada Estratégia Europa 2020 que propõe a execução, por parte dos Estados-membros, de cinco objetivos até 2020. Dois desses objetivos abarcam políticas de ativação para o mercado de trabalho, quais sejam: a agenda de novas qualificações e empregos e a plataforma europeia contra a pobreza. Em Relatório Semestral publicado pela Comissão Europeia no ano de 2016 registrou-se que as políticas ativas do mercado de trabalho estavam obtendo avanços em reintegrar os desempregados ao mercado de trabalho, principalmente, a população jovem. Entretanto, a Comissão Europeia alertou para o fato de que “aunque se han registrado progresos en la reintegración de los desempleados en el mercado laboral, es preciso profundizar en la reforma de las políticas activas del mercado de trabajo” (CE, 2016, p.13).

Ao falar em reforma o que a Comissão Europeia propõe é a constante busca por aperfeiçoamento dessas políticas, indicando que, as políticas ativas são uma das principais estratégias de resposta da Europa às vicissitudes do capitalismo contemporâneo. No ano de 2016 a Comissão Europeia publicou a chamada Nueva Agenda de Capacidades para a Europa, que aponta dez medidas43 a serem colocadas em prática pelos países europeus em

prol do melhoramento das competências dos indivíduos. O “slogan” dessa Nueva Agenda é “Trabajar juntos para reforzar el capital humano, la empleabilidad y la competitividad".

Já em 2017 os países europeus participaram da Cumbre Social de Gotemburgo (na Suécia) com o objetivo de discutir medidas de emprego justo e crescimento para reforçar a dimensão social da região europeia. A partir desse encontro se instituiu o Pilar europeu de derechos sociales, onde se definiram um pacote de 20 medidas a serem colocadas em prática pelos países nos próximos anos. As 20 medidas se dividem em torno de três grandes categorias: 1) igualdade de oportunidades e de acesso ao mercado de trabalho; 2) condições justas de trabalho e 3) proteção e inclusão social. O Pilar europeu tem como objetivo “servir de guía para alcanzar resultados sociales y de empleo eficientes para responder a los desafíos actuales y futuros con el fin de satisfacer las necesidades esenciales de la población, así como para garantizar una mejor regulación y aplicación de los derechos sociales” (CE et al, 2017, p.8). Além disso, “expresa los principios y derechos esenciales para el buen y justo funcionamiento de los mercados laborales y de los sistemas de bienestar de la Europa del siglo XXI” (CE et al, 2017, p.8).

O ponto central do Pilar Europeu é a forte associação entre o bem estar da população e o acesso ao mercado de trabalho. A preocupação da Europa com o amplo desemprego estrutural decorrente da crise de 1970 e, posteriormente, da crise dos subprimes em 2008 continua existindo para os próximos anos, tendo em vista que, questões como o envelhecimento populacional e os avanços tecnológicos modificam a dinâmica do mercado de trabalho e tencionam os países a darem novas respostas. O foco atual da União Europeia é agir para que mais pessoas tenham emprego e, consequentemente, dependam menos de políticas sociais de longa duração e de caráter compensatório. As políticas sociais de uma forma geral passam pelo menos em algumas de suas ações a promoverem a ativação para o trabalho dos usuários da política. É o caso das medidas de número 13 (sobre as prestações por desemprego) e 14 (sobre renda mínima) do Pilar Europeu que instituem que:

13. Los desempleados tienen derecho a ayudas adecuadas a la activación por parte de los servicios públicos de empleo para (re) integrarse en el mercado laboral y a prestaciones de desempleo adecuadas de duración razonable, en consonancia con sus propias contribuciones y los criterios de concesión nacionales. Estas prestaciones no deberán desincentivar un retorno rápido al trabajo; 14. Toda persona que carezca de recursos suficientes tiene derecho a unas prestaciones de renta mínima adecuadas que garanticen una vida digna a lo largo de todas las etapas de la vida, así como el acceso a bienes y servicios de capacitación. Para las personas que pueden trabajar, las prestaciones de renta mínima deben combinarse con incentivos a la (re)integración en el mercado laboral. (p. 19/20, grifo nosso). (CE et al, 2017, p.19/20, grifos nosso).

Por sua vez, a medida de número quatro do Pilar Europeu define os direitos e o papel dos Estados no “Apoyo activo para el empleo”:

a. Toda persona tiene derecho a recibir asistencia personalizada y oportuna a fin de mejorar sus perspectivas de empleo o de trabajar por cuenta propia. Esto incluye el derecho a recibir ayuda para la búsqueda de empleo, la formación y el reciclaje. Toda persona tiene derecho a la transferencia de la protección social y el derecho a la formación durante las transiciones profesionales.

b. Los jóvenes tienen derecho a educación continua, una formación como aprendices, un período de prácticas o una oferta de empleo de buena calidad en los cuatro meses siguientes a quedar desempleados o finalizar los estudios.

c. Las personas desempleadas tienen derecho a recibir una ayuda personalizada, continuada y adecuada. Los desempleados de larga duración tienen derecho a una evaluación individual detallada a más tardar a los dieciocho meses de desempleo. (CE et al, 2017, p.12).

O grande ponto do Pilar Europeu como mencionado é a centralidade que ele confere à dimensão do trabalho para resolver os problemas sociais da Europa (sobretudo desemprego, pobreza e desigualdade social). Estar empregado ou trabalhar por conta própria parece ser a resposta que a Europa dá para esses problemas. O que ela esquece é que a dinâmica do modo de produção capitalista cria uma massa sempre crescente de população supérflua que exige soluções mais profundas e que dependem da articulação de interesses políticos e econômicos cada vez mais difíceis de driblar.

O Pilar Europeu reflete bem a amplitude assumida pelas políticas ativas no cenário global. Quando as políticas ativas começaram a ser resgatada como estratégias de resposta a crise estrutural do capital o foco inicial era, basicamente, a redução do desemprego. Porém, como ressalta a Organização Internacional do Trabalho – OIT em estudo publicado em 2016, intitulado: Soluciones eficaces: Políticas activas del mercado de trabajo en América Latina y el Caribe, ao longo dos anos, sobretudo no século XXI, essas políticas ativas passaram a ampliar o seu leque de objetivos. A OIT (2016) define que a adoção das políticas ativas em distintas regiões do globo passaram a ter como objetivos: aumentar o emprego, reduzir a desigualdade, melhorar a qualidade e a mobilidade do emprego e reduzir a pobreza. Essa ampliação de objetivos das políticas ativas é que conferem sua importância no âmbito das políticas sociais dos mais variados países. As políticas ativas passam, assim, a ser demandadas como uma das principais estratégias dos Estados neoliberais e neoconservadores no atendimento as demandas sociais e na promoção do bem-estar social na atual fase do capitalismo.

Os países que compõem a União Europeia44 são os países em que as nomenclaturas ativa e passiva se estabeleceram e ganharam fama. Em outros países essa nomeação aparece de outras formas. Apesar de distintas nomenclaturas essa íntima relação entre política social e o mercado de trabalho sempre existiu, a exemplo dos sistemas de proteção social bismarckiano e beveridgiano. O que acontece é que agora ela se expressa de forma cada vez mais nítida e sistemática em função das necessidades do capital que atualmente além de atenuar os conflitos gerados pela exploração do trabalho tem de atuar naqueles conflitos pertinentes a força de trabalho que nem se quer está sendo explorada, uma vez que não está incluída no mercado de trabalho.

Eransus (2005) mostra que assim como as políticas ativas do mercado de trabalho da OCDE, inspiradas nas políticas de ativação suecas, duas outras iniciativas de mesma inspiração vão surgir no cenário global de resposta ao desemprego: o workfare norte- americano e a insertion sociale francesa. O workfare norte-americano designa “las políticas orientadas a acabar con la dependencia de la asistencia social a través de favorecer el acceso al empleo de los preceptores de la asistencia social” (ERANSUS, 2005, p. 120). A iniciativa do workfare norte-americano colocou em marcha políticas de caráter altamente punitivo com relação às populações pobres. Já no caso da insertion sociale francesa, segundo a autora, podem ser observadas pelo menos três dimensões dentro dessa estratégia. A primeira delas “designa una práctica profesional (de trabajadores sociales y educadores)” (ERANSUS, 2005, p. 121) que tinha como intuito preparar profissionalmente os jovens que haviam deixado os estudos, e também, estavam desempregados.

Atualmente os jovens que não estudam e nem trabalham são um alvo forte de várias iniciativas ativadoras. Eles compõem o grupo do que no Brasil vem sendo chamado de jovens nem-nem (jovens que nem estudam e nem trabalham)45. A segunda dimensão da insertion sociale francesa diz respeito aos “programas financiados y organizados desde diferentes niveles del ámbito público (municipal, departamental y nacional) como resposta al fenómeno

44 _{Atualmente são 28 países a compor a União Europeia que, passarão a ser 27 quando o processo que vem sendo}

denominado de Brexit for concluído, consolidando a saída do Reino Unido. Assim comporão a União Europeia: Alemanha. Áustria, Bélgica, Bulgária, Chipre, Croácia, Dinamarca, Eslováquia, Eslovênia, Espanha, Estônia, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda, Itália, Letônia, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Países Baixos (Holanda), Polônia, Portugal, Republica Tcheca, Romênia e Suécia.

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Em espanhol usa-se a nomenclatura ninis (ni estudian y ni trabajan) ou triple ni (no estudian, no trabajan y no procuran empleo). Os termos em espanhol e português derivam da sigla em inglês NEETS (not in employment, education or training) que surgiu no Reino Unido para designar o imenso contingente de jovens considerados socialmente inativos que passavam a demandar atenção especial dos organismos internacionais como a OCDE e a OIT, bem como dos governos de cada país. Atualmente, os jovens que não exercem nenhum tipo de atividade - seja no âmbito da educação ou do mercado de trabalho - constituem o desafio social mais urgente das distintas regiões do globo. E é justamente em função disso que muitas políticas de ativação para o trabalho têm estes jovens como grupo-alvo.

de la exclusión” (ERANSUS, 2005, p. 121), o foco dessa estratégia estava nas populações de baixa renda e visava a inserção dessas no mercado. Por fim a terceira estratégia “hace referencia a los procesos individuales seguidos por personas en situación de exclusión que incrementan su participación en la sociedad” (ERANSUS, 2005, p. 121). Essas ações seriam as de formação e capacitação.

Dada às distintas realidades que os termos workfare, insertion sociale e políticas ativas para o mercado de trabalho caracterizam, Eransus fundamentada em Barbier (2005) reconhece a necessidade de utilização de um termo genérico que permita analisar os distintos contextos de uma “única tendência” que vem ocupando o cenário global após a crise, que é a crescente relação entre as políticas sociais e as políticas de trabalho e emprego. Assim, a autora passa utilizar o termo ativação, escolhido como referência nessa dissertação, para representar a “vinculacíon explícita (a menudo regulamentaria) entre la protección social y las políticas de empleo y del mercado de trabajo” (BARBIER apud ERANSUS, 2005, p.122). A ativação nos termos expostos acima vem se tornando uma importante estratégia capitalista de resposta à crise estrutural e, consequentemente, as demandas da classe trabalhadora, que impõem até mesmo na periferia do capital sua lógica de funcionamento que, de um lado, diminui o papel