O Novo Institucionalismo e a Polícia

As atividades das organizações policiais ocorrem em um ambiente complexo e saturado de valores institucionais. O principal objetivo das organizações policiais é manter a ordem e aplicar a lei, sendo suas práticas e estruturas organizacionais moldadas para tais finalidades, não podendo ser entendidas em termos de produção de resultados sob os critérios de eficiência e eficácia do aparato normativo, pois esses resultados limitam o entendimento das atribuições e atividades das organizações policiais. Além disso, as organizações policiais atuam em um ambiente institucional em que outros agentes detentores de autoridade, capazes de influenciar as atividades da polícia, agem para legitimar (ou não) sua atuação. O reconhecimento da organização policial na condição de sua estrutura, políticas e práticas devem adequar-se a esses valores institucionais, mais do que ao simples resultado de suas atividades.

Crank (2003) ressalta que três elementos destacam-se na institucionalização das organizações: (i) as organizações, em suas atividades e estrutura, refletem os valores de seu ambiente institucional, ficando atentas para os principais atores que regem esse ambiente, assim, a complexidade do ambiente institucional reflete-se no ambiente organizacional. A polícia nos Estados Unidos da América, por exemplo, está sempre sob pressão para ter minorias em seus quadros ou ter maior representatividade demográfica, por outro lado, necessita recrutar policiais com maior grau de escolaridade. Para atender a esse ambiente complexo, desenvolve políticas elaboradas de recrutamento e seleção de pessoal, além de manter contatos e negociações com grupos de pressão de forma regular; (ii) para preservar sua posição diante de seus apoiadores, várias vezes conflitivas, as organizações superam as práticas formalizadas para agir de modo mais realista. Por exemplo, a política dos departamentos de polícia é prender todos aqueles que violam a lei, mas na realidade o policial age de forma discricionária quando de seu comportamento nas ruas (BITTNER, 2003; PAIXÃO et al., 1992); (iii) a lógica da boa fé envolve as práticas organizacionais, impedindo avaliações críticas, com os membros da organização acreditando na essência daquilo que fazem. Em organizações policiais, isso tem sido difícil para a análise crítica de suas práticas. Por exemplo, os supervisores tendem a aceitar a “teoria da maçã podre” quando do desvio de conduta na organização, ou seja, a corrupção é problema causado por uns poucos maus policiais que vacilam quando sob escrutínio, enquanto em pesquisas realizadas sobre o tema, revelam-se problemas sistêmicos relacionados com a corrupção na polícia (LEMGRUBER et al., 2003; MINAYO, SOUZA, 2003; WALKER, 2001).

Esses fenômenos estão correlacionados entre si, em resposta aos principais atores de seu ambiente institucional, vários em conflito entre eles, como aquelas comunidades que solicitam uma postura de maior dureza com desconhecidos para manter sua vizinhança livre deles; enquanto políticos pressionam os policiais para que tratem seus eleitores de modo especial, e policiais buscam evitar ações da corregedoria ou da ouvidoria de polícia.

A tensão entre burocracia e profissionalismo, estrutura formal e atividades práticas, controle e autonomia, não pode ser explicada nos parâmetros do modelo racional. Mais uma vez, reforça-se que a lógica da atividade policial é mais bem entendida sob a perspectiva do novo institucionalismo, pois ainda que na organização haja dificuldades de coordenação, obstáculos na implementação de tecnologia, incerteza quanto ao resultado das decisões e eficiência problemática nos sistemas de avaliação (MAGUIRE, KATZ, 2002), é da crença de que as tarefas na organização se originam e são controladas pela lógica racional da estrutura que as organizações adquirem legitimidade no ambiente externo.

Paixão (1982) destaca que a polícia que se insere entre as organizações que tendem muito mais a estruturar o ambiente do que a reagir às influências dele, conforme destacava Thompson (1976). Isso se torna patente quando na relação entre polícia e o sistema legal quanto à capacidade da primeira em implementar definições organizacionais, pela dificuldade da polícia na mediação entre os cidadãos e a lei. Na organização policial, estruturam-se suas atividades e utiliza-se seu poder na sociedade com base em um modelo “quase-militar” com centralização de autoridade, hierarquia definida, e articulação entre a estrutura e tarefas realizadas pela obediência dos estratos mais baixos da hierarquia aos comandos dos superiores. No entanto, com o trabalho policia, percebe-se um papel mediador entre a estrutura e o ambiente no qual a organização policial está inserida, pois é exercido fora dos limites da organização, na rua, em que afloram as formas de resistência a estratégias formais de controle organizacional. Assim, há uma “coexistência da autonomia de funcionários de nível hierárquico inferior com a rigidez de controles burocráticos formais” (PAIXÃO, 1982, p. 66).

O ambiente externo nem sempre compreende as tramas da organização policial em sua dimensão. Paixão (1982, p. 80) ilustra tal fenômeno quando destaca que a aplicação da ordem sob a lei para a proteção da sociedade gera conflitos com outras esferas do sistema de justiça criminal, mas não gera apoio da sociedade para a organização policial. “Policiais são sensíveis à hostilidade da opinião pública e da sociedade a suas atividades”, sendo a avaliação da imprensa como mediadora entre a organização policial e o público muito importante, pois a imprensa tem o poder de formar opinião. Ainda que a imprensa não seja a única responsável

pela imagem da polícia, essa imagem desfavorável também advém da dificuldade de avaliação da eficiência do trabalho policial, que tem tarefas ditadas pelo judiciário que nem sempre são entendidas pela população em geral.

Quanto a isso, Reiner (1992) ressalta que a mídia de massa tem uma importância central no entendimento do significado político e o papel do policiamento. Isso porque a mídia também é responsável por inculcar respeito pelas normas morais e legais na sociedade, ainda que exigências comerciais levem a uma pressão por coberturas sensacionalistas, ora com foco nos criminosos, ora com foco na organização policial. Um outro ponto de vista apregoa que a imprensa é responsável por propagar a imagem da polícia como braço do Estado, reforçando a ideologia dominante das instituições de segurança pública como mantenedoras do aparato repressivo da sociedade. Não obstante essa imagem, a imprensa continua sendo um ator importante como mediadora entre a instância policial e a população, por meio dos registros das ações policiais e seus impactos na sociedade. Conclui Reiner (1992, p. 203): “qualquer mito legitimador deve, entretanto, levar em conta uma consciência pública muito mais sofisticada desse conflito” entre ficção e realidade, tanto dentro da organização policial quanto fora dela.

Crank (1994, 2003) ao pesquisar a teoria institucional aplicada às organizações policiais, sugere uma classificação com os elementos do ambiente institucional, o campo de ação organizacional, e o espaço e tempo específico de conseqüências não esperadas.

Os elementos do ambiente institucional envolvem duas categorias: o sistema de crenças e valores e o sistema de lingüística e comunicação (CRANK, 2003). Pelas crenças e valores, providenciam-se as predisposições morais que dão significado à vida dos policiais na sua organização. Com os valores, proporciona-se um profundo suporte para a organização e seus membros, incluindo as leis, pois se entende que os policiais são comprometidos moralmente com a questão da aplicação da lei. A categoria lingüística e comunicação são os meios em que se conectam os comportamentos com os resultados esperados. Ações de senso comum e a linguagem carregam algumas tradições da organização policial, bem como as metáforas, símbolos, rituais e cerimônias (VAN MAANEN, 1975). Certas estruturas de linguagem utilizadas nas ruas para aplicação da lei e manutenção da ordem diferenciam entre um pequeno delito e uma falta grave. Incluem-se ainda a comunicação não-verbal e as inflexões de voz (MUIR, 1977; BITTNER, 2003). Os resultados são a legitimidade, junto com sua expressão mediante melhores orçamentos, relações positivas com a comunidade, e aprovação e suporte do governo de modo geral.

O campo de ação organizacional é descrito pelo ambiente politicamente organizado e pelo ambiente técnico das organizações policiais. Ele é composto pelas organizações que interagem com a polícia, por meio de relações verticais e horizontais. O ambiente politicamente organizado é visto de forma distinta entre a cúpula e a base das organizações policiais. Segundo Crank (2003), esse campo de ação é confundido com o ambiente institucional de Meyer e Rowan (1977).

O ambiente técnico é composto pelas instituições de fomento, pesquisas e universidades que interagem com a polícia, a peça orçamentária governamental e seus efeitos, as outras agências policiais, hospitais e centros de análise técnica policial, e tecnologias de informação que fornecem os dados para ação policial. No departamento de polícia, lida-se com esses dois ambientes – o politicamente organizado e o técnico; de forma recíproca com seus membros, e contém estruturas baseadas em seus valores, que justificam a existência da organização e seu significado político. As estruturas politicamente organizadas são fundamentais para o sistema, como as de controle do crime (os departamentos especializados por exemplo); o sistema de resposta rápida (o acesso do cidadão à organização por intermédio do número de telefone 190). As estruturas técnicas alinham a organização policial com os desenvolvimentos técnicos, como as unidades de pesquisa e desenvolvimento, comunicações via rádio, perícia técnica, orçamento, e compras, que são entendidas em torno da eficácia em termos técnicos (CRANK, 2003).

Pelo monitoramento dos aspectos institucionais, verifica-se se as ações tomadas estão de acordo com os atores do campo politicamente organizado; enquanto questões de eficiência e eficácia são verificadas pelo monitoramento técnico, dando “feedback” sobre as atividades da organização, ligando o ambiente institucional específico e técnico com o ambiente institucional geral. Isso significa que as decisões são tomadas sempre dentro de certos valores, lingüística, e pressupostos comunicativos, com os fatores institucionais provendo o contexto em que essas decisões são tomadas, ainda que essas não sejam isentas de valores, como reforça Crank (2003).

Para Crank (2003), pelas conseqüências não esperadas das decisões tomadas, marca-se a história das instituições, e revelam-se as condições de mudança dentro e entre os campos de ação, localizados em um tempo e lugar específicos. Para o autor, o ponto forte de sua classificação é permitir a distinção entre o ambiente de ação da polícia e o ambiente institucional, que traz consigo os valores e modos de pensar. Possibilita ainda a especificação no ambiente policial dos elementos com importância na legitimação da ação policial, a tomada de decisão e sua posição historicamente constituída. No QUADRO 4, descreve-se a

classificação proposta por Crank (2003), em termos do ambiente institucional e campo de ação organizacional:

QUADRO 4

Esquema do Ambiente Institucional da Polícia e Campo de Ação AMBIENTE

INSTITUCIONAL CAMPO DE AÇÃO ORGANIZACIONAL AMBIENTE POLÍTICO - TÉCNICO TEMPO E ESPAÇO ESPECÍFICO SISTEMA DE VALORES E

CRENÇAS CAMPO DE AÇÃO POLÍTICA Conseqüências não intencionais de decisões

tomadas Individualismo e responsabilidade

pessoal

Atores: Soberanos para a Cúpula Policial História da organização

policial

Deus e igrejas Governo (Municipal, Estadual)

Organização Burocrática Outras organizações policiais/líderes Democracia e Liberdade Empresariado, Câmara de Comércio Ideologia Liberal/Conservadora Cidadãos e ONG´s

Capitalismo empreendedor Cortes, promotores, defensores públicos Lei: penal, processual, civil Padrões de treinamento e Direitos Humanos

Governo Federal: secretarias, recursos federais, agências

SISTEMA LINGÜÍSTICO E COMUNICATIVO

Atores: Soberanos para os Policiais

Criminosos/suspeitos

Racionalidade e Gestores policiais

Ideologias racionais Sindicatos e associações Senso comum/história oral Justiça – Cortes

Metáforas Reclamantes/Vítimas

Símbolos Desordeiros/Meliantes/Delinqüentes

Rituais/Cerimoniais Investigação interna/externa Estruturas e Categorias de

Linguagem CAMPO DE AÇÃO TÉCNICO

(raça/etnia/gênero)

Pesquisa sobre prevenção ao crime Orçamento, estrutura de taxas Laboratórios e perícia Tecnologias de informação Tecnologias de saúde e hospitalar

Departamentos de Polícia

Estrutura técnica para estatística criminal, perícia, pesquisa e desenvolvimento, orçamento, compras

Estrutura para patrulha preventiva, resposta rápida via 190, unidades funcionais

Monitores para legitimação técnica e política Fonte: Crank, 2003, p. 202.

Greene (2002) retoma a discussão da institucionalização do policiamento comunitário, em que o simbolismo supera a praticidade em seu início. O policiamento comunitário como mudança institucional pode ser analisado em quatro níveis: (i) nível ambiental; (ii) nível organizacional; (iii) nível de grupo; e (iv) nível individual.

O nível ambiental refere-se às fontes de influência que auxiliam a definir o escopo do policiamento comunitário e a relação entre os produtores e os consumidores e avaliadores dos bens e serviços produzidos pela polícia. Nos programas, procura-se articular os policiais e a comunidade para a produção dos serviços de policiamento, aumentando o nível de coesão social nos bairros, reduzindo a desordem e crime. O resultado fundamental é a redução do crime e medo da violência, com base na mediação entre o conflito realizado na comunidade e o aumento do uso dos espaços públicos e vigilância do bairro.

No nível organizacional, a avaliação da capacidade institucional, exige-se uma análise do alinhamento entre a organização, seu ambiente, sua estrutura, tecnologia e estratégia. A capacidade de seus recursos humanos, para que possam assumir o novo modelo de policiamento, envolve suas qualidades e fraquezas, processo de trabalho e produção de serviços, padrões de recrutamento, seleção, socialização e treinamento, além da verificação do comprometimento dos indivíduos com as tarefas da polícia. A capacidade de informação e de serviços projeta a capacidade de lidar com dados e informações, sua análise e relação com as organizações do sistema de justiça criminal e com a comunidade. O modo de operação do policiamento comunitário e a relação da polícia e comunidade para os resultados são a força para manutenção do programa. A capacidade da comunidade em aceitar e usar o policiamento comunitário envolve as reivindicações do ambiente por serviços policiais e habilidade da comunidade em usufruir os serviços.

O nível do grupo relaciona-se às normas de desempenho consensadas dentro das organizações policiais voltadas para o policiamento comunitário, envolve a composição das equipes de trabalho em termos de conhecimento, habilidades e atitudes que levam à interação com a comunidade, a aproximação dos profissionais pelo aperfeiçoamento da comunicação interna e fortalecimento das redes interpessoais, além de uma definição clara das tarefas a serem realizadas entre os grupos policiais, pois geralmente há grandes dúvidas quanto as especificidades das tarefas de policiamento comunitário, de modo a serem voltadas para a comunidade e a interação com estas.

O nível individual sugere modificações em termos do desempenho dos policiais por meio da utilização da metodologia de solução de problemas, além do acompanhamento do comprometimento do profissional em termos do policiamento comunitário, de modo que o seu

papel seja ampliado, bem como o conteúdo e significado de suas tarefas, o que exige apoio de treinamentos e atenção para a inserção do indivíduo nesse novo meio de produção de serviços, enquanto exige-se também um entendimento da comunidade e seus indivíduos quanto aos seus engajamentos relativo ao trabalho da organização policial.

Greene (2002, p. 190) conclui que esses diferentes níveis de mudança -meio ambiente, organizacional, de grupo de trabalho, e individual; necessitam ser avaliados como cada um complementa o outro, pois “esses níveis de mudança estão embutidos uns nos outros”, em que as mudanças nos níveis maiores afetam os níveis inferiores e as mudanças nestes afetam a realização de mudanças no nível maior, sendo necessário para os ajustes entre essas mudanças e níveis “a maior parte das elaborações políticas e do tempo de avaliação”.

Para Crank e Langworthy (1992) alguns aspectos pelos quais se revela a influência do ambiente institucional na estrutura e atividades das organizações policiais podem ser verificados em questões como a aparência da polícia, existência de unidades especializadas, além de práticas policiais que desvendam alguns mitos institucionalizados nas polícias.

Em termos de aparência, espera-se que, para serem reconhecidos pela comunidade como policiais, os membros de uma organização policial devem adequar-se às expectativas sobre a imagem apropriada da polícia. Entre essas expectativas estão os títulos, patentes, uniformes, insígnias, nome da instituição e todo o cerimonial em que se revela para a sociedade que um policial realmente é um membro da polícia. A falha em atender a essas expectativas institucionais pode resultar em queda da legitimidade da organização policial, caso seus membros não se mostrem como policiais.

As unidades especializadas existentes nas estruturas das organizações policiais serviriam para suprir as expectativas institucionais sobre problemas com os quais elas podem lidar em termos de atividades específicas, além de mostrar-se funcionalmente complexa e justificar as solicitações quanto a valores orçamentários (CRANK, LANGWORTHY, 1992). No entanto, raramente esse processo está ligado ao aumento de efetividade das organizações policiais, já que essas estruturas geralmente têm sido desenvolvidas em resposta àquilo que um departamento de polícia deve parecer diante dos seus legitimadores naquele ambiente institucional. Assim, tornou-se comum nas organizações policiais a existência de unidades especializadas em homicídios, roubo de cargas, crimes contra o patrimônio, entre outras (ZAVERUCHA, 2003). Entendidas como essenciais no combate ao crime, e mantidas pela influência dos principais atores do ambiente, essas unidades não são consistentes com o entendimento do que uma organização policial deve realizar contemporaneamente (SKOLNICK, BAYLEY, 2001). Isso porque, destaca Walker (1992), as atividades comuns da

polícia não são relativas à solução de crimes específicos, mas sim em termos de envolvimento com a comunidade, prevenção do crime e manutenção da ordem.

Uma das fontes de mitos institucionais advém de atores com poder de utilizar sua legitimidade de modo oficial valendo-se de aspectos coercitivos para impor sua autoridade, como o aparato do sistema judiciário que cria mandatos legais, regras elaboradas pelas organizações, ou entidades profissionais que podem exigir licenças e pré-requisitos para o exercício de determinadas atividades. Powell e DiMaggio (1991) reforçam que atores significativos nesse ambiente institucional podem impulsionar a legitimidade de certa organização quando essa organização ainda não possui um processo estruturado de legitimação ou passa por dificuldades. Vários aspectos da atividade policial enquadram-se nesse processo de isomorfismo coercitivo, criando mitos que derivam desse processo (CRANK, LANGWORTH, 1992), pois as organizações policiais são forçadas a adotar práticas oficialmente aceitas de modo a preservar sua legitimidade (SOARES, 2000a).

A elaboração de redes de relacionamento refere-se ao processo em que a ligação entre esferas de atividade dentro de um ambiente institucional, em particular, resulta na formulação de novos processos organizacionais em termos de estrutura, políticas e procedimentos (POWELL, DiMAGGIO, 1991). As relações entre as diferentes esferas de atividades ao se solidificarem, levam à emergência de formas e crenças que podem adquirir “status” de mito, reforçando de modo cerimonial a relação entre essas esferas. Nos Estados Unidos destaca-se a formalização das negociações entre a polícia e os sindicatos de policiais, que estruturam o mito de que o policial é e pode ser altamente discricionário, pois as normas fixadas entre organização policial e sindicato o protegem. Na realidade, Bittner (2003) destaca que esse mito pode ser desconstruído diante dos registros de abuso de força pelos indivíduos das organizações policiais, além das ações dos chefes de polícia com sua ingerência sobre os casos a serem solucionados. As associações de policiais militares no Brasil atuam ainda timidamente quanto a essas questões devido a impedimentos legais, mas estão se fortalecendo para buscar interlocução qualificada institucionalmente.

Em outro caso, programas inovadores incentivados pelo governo federal e colocados em prática sob o auspício de instituições de pesquisa e universidades levaram as organizações policiais norte-americanas a adotar novos programas e a institucionalizar o mito de que inovação é bom para a polícia, pois pode aumentar a sua habilidade de resolução de problemas criminais e sociais (MASTROFSKI, 2002).

Para Meyer e Rowan (1977), em outra fonte para a construção do mito institucional, envolve-se o papel do líder da organização policial na construção e modelagem do mito. Para

ganhar apoio da população, o chefe de polícia geralmente adota uma imagem de combate ao crime, moldando toda a organização para essa atividade, e com isso justifica os orçamentos para aumentar a capacidade da organização policial em combater o crime. Pelo exemplo do Comissário Bratton na cidade de Nova Iorque nos Estados Unidos (BRATTON, KNOBLER, 1998), e pela difusão do seu padrão de atuação nos departamentos de polícia em diversos lugares do mundo, confirma-se a validade dessa construção (BAYLEY, SHEARING, 2001).

Durante as crises de legitimidade da organização policial, são escolhidos atores