o Conselho de Segurança e a Assembleia geral

O Conselho de Segurança e a Assembleia Geral são os órgãos principais das Nações Unidas, estabelecidos de acordo com o artigo 7.1 da Carta da ONU.

Ambos têm a capacidade de estabelecer órgãos subsidiários se assim o acharem necessário para o desempenho de suas funções (artigos 22 e 29 da Carta da ONU).

2.4.2.1 O Conselho de Segurança

O Conselho de Segurança consiste de quinze membros da ONU. A China, os Estados Unidos, a França, o Reino Unido e a Rússia são os cinco membros permanentes do Conselho. Os outros dez lugares são distribuídos de forma não permanente para um período de dois anos (pela Assembleia Geral), com a devida consideração à contribuição dos membros da ONU para a manutenção da paz e segurança internacional e outras finalidades da organização, assim como para a distribuição geográfica homogênea (Carta da ONU, artigos 7(1) e 7(2)). O Conselho de Segurança atua em nome dos Estados Membros e de maneira a assegurar a ação rápida e eficaz das Nações Unidas, tendo a responsabilidade primordial pela paz e segurança internacional. Os Estados Membros “concordam em aceitar e executar as decisões do Conselho de Segurança, de acordo com a presente Carta” (Carta da ONU, artigo 25). O Conselho de segurança é o órgão executivo das Nações Unidas e trabalha de forma permanente.

O procedimento de votação do Conselho de Segurança é explicado no artigo 27 da Carta da ONU:

“1. Cada membro do Conselho de Segurança terá um voto.

2. As decisões do Conselho de Segurança, em questões processuais, serão tomadas pelo voto afirmativo de nove membros.

3. As decisões do Conselho de Segurança, em todos os outros assuntos,

serão tomadas pelo voto afirmativo de nove membros, inclusive os votos afirmativos de todos os membros permanentes, ficando estabelecido que, nas decisões previstas no Capítulo VI e no parágrafo 3 do artigo 52, aquele que for parte em uma controvérsia se absterá de votar.”

Um dos principais problemas desse procedimento de votação é que não há uma distinção clara na Carta sobre o que são consideradas “questões processuais” e “todos os outros assuntos”. A distinção é certamente de vital importância com respeito ao direito de veto concedido a cada um dos membros permanentes de acordo com o artigo 27(3) da Carta da ONU.

Geralmente, a questão sobre o que significa “processual” será respondida com referência à própria Carta da ONU (Obs.: O título “Procedimento” é dado a vários artigos nos capítulos IV, V, X e XIII). Além disso, as normas de procedimento do Conselho de Segurança concedem poderes ao seu Presidente para nomear uma questão como “processual”, desde que essa decisão tenha o apoio de nove de seus membros.

Conforme já mencionado, a responsabilidade primordial do Conselho de Segurança reside na área da paz e segurança internacional. O Conselho é obrigado a agir buscando a resolução pacífica de controvérsias internacionais que possam colocar em perigo a paz e a segurança internacional. No entanto, caso não se consiga ou não seja possível chegar a uma resolução pacífica, o Conselho de Segurança torna-se hábil, sob certas circunstâncias, para tomar medidas de força. O poder e a autoridade específicos com respeito a essas duas abordagens encontram-se descritos respectivamente nos Capítulos VI e VII da Carta. Quanto à medida de força, a determinação (pelo Conselho) de qualquer “ameaça à paz, ruptura da paz ou ato de agressão” conforme o artigo 39 da Carta da ONU deverá preceder o uso da força de acordo com os artigos 41 e 42. Como foi visto no Capítulo 1 com relação aos tribunais penais internacionais, a competência e o poder do Conselho de Segurança provaram ser de longo alcance na prática, certamente não ficando limitados às medidas explicitamente mencionadas nos artigos 41 e 42 da Carta.

Muito já foi dito e escrito sobre a eficácia do Conselho de Segurança na manutenção da paz e segurança internacional. No passado, as tensões entre o Ocidente e o Oriente e outros fatores políticos muitas vezes evitaram que o Conselho de Segurança tomasse medidas efetivas porque um (ou mais) de seus membros permanentes fez com que tal medida fosse impossível, ao emitir seu veto.

Consequentemente, até o final da Guerra Fria, a história mostra muito poucos exemplos de medidas de força instigadas pelo Conselho de Segurança. No entanto, desde o final daquela era, tem havido um crescente número de

resoluções desse tipo. Alguns deles são mostrados na seguinte lista de exemplos:

• Afeganistão: resolução 1386, de 20 de dezembro de 2001, e resolução 1510, de 13 de outubro de 2003;

• Bósnia: resolução 770, de 13 de agosto de 1992;

• Chade/República Centro Africana: resolução 1778, de 25 de setembro de 2007;

• Côte d’Ivoire: resolução 1464, de 4 de fevereiro de 2003;

• Grandes Lagos/ República Democrática do Congo: resolução 1671, de 25 de abril de 2006;

• Haiti: resolução 1529, de 29 de fevereiro de 2004;

• Iraque: resolução 687, de 3 de abril de 1991;

• Kosovo: resolução 1244, de 10 de junho de 1999;

• Libéria: resolução 1497, de 1 de agosto de 2003;

• Líbia: resolução 1973, de 17 de março de 2011;

• República Centro Africana: resolução 1125, de 6 de agosto de 1997;

• Serra Leoa: resolução 1132, de 8 de outubro de 1997;

• Somália: resolução 794, de 3 de dezembro de 1992, e resolução 1744, de 20 de fevereiro de 2007;

• Timor Leste: resolução 1264, de 15 de setembro de 1999.

A obstrução política ao funcionamento do Conselho de Segurança também foi a razão pela qual a Assembleia Geral aprovou a resolução Unir para a Paz (3 de novembro de 1950). Essa resolução permite que a Assembleia determine a existência de “ameaça à paz, ruptura da paz ou ato de agressão” naqueles casos em que o Conselho de Segurança (por causa da falta de unanimidade) deixe de exercer sua responsabilidade primordial pela manutenção da paz e segurança internacional. Uma segunda consequência da relativa fraqueza do Conselho foi o desenvolvimento de poderosos sistemas de segurança regionais fora da ONU, com a OTAN. O terceiro aspecto são as operações de manutenção da paz, que podem, tecnicamente falando, ser montadas de acordo com o Capítulo VI ou o Capítulo VII, ou ambos.

2.4.2.2 Assembleia Geral

A Assembleia Geral é o plenário da ONU, consistindo de todos os Estados Membros, cada um com direito a um voto e permissão para enviar um máximo de cinco representantes à Assembleia Geral (Carta da ONU, artigo 19). Trata-se de um órgão deliberativo que procede por meio de recomendações em vez de decisões vinculantes, não podendo impor a legislação aos Estados Membros. Os poderes da Assembleia Geral encontram-se declarados no Capítulo IV da Carta da ONU, incluindo o poder de “discutir quaisquer questões ou assuntos que estiverem dentro das finalidades da presente Carta ou que se relacionarem com as atribuições e funções de qualquer dos órgãos nela previstos”

(artigo 10). Embora isso crie um papel supervisor geral para a Assembleia,

seus poderes dentro do domínio do Conselho são limitados àquelas situações em que o Conselho pede uma opinião da Assembleia Geral (artigo 12(1)), encaminha uma questão a ela (artigo 11(2)) ou na implementação da resolução Unir para a Paz. A Assembleia Geral tem o direito de discutir quaisquer questões relativas à paz e segurança internacional, inclusive os princípios que disponham sobre o desarmamento e a regulamentação dos armamentos (artigo 11(1) e (2)). Quando for considerado tomar medidas, a questão deve ser encaminhada ao Conselho pela Assembleia, antes ou depois de ser discutida.

O procedimento de votação da Assembleia Geral encontra-se explicado no artigo 18 da Carta da ONU. Consiste essencialmente de um voto para cada membro, com decisões sobre “questões importantes” sendo tomadas por maioria de dois terços dos membros presentes e votantes, e as decisões sobre

“outras questões” por maioria simples dos membros presentes e votantes.

Pode-se encontrar uma indicação da definição de “questões importantes” no restante do artigo 18.2, que estipula que essas questões compreenderão:

“recomendações relativas à manutenção da paz e da segurança internacionais;

à eleição dos membros não permanentes do Conselho de Segurança; à eleição dos membros do Conselho Econômico e Social; à eleição dos membros do Conselho de Tutela, de acordo como parágrafo 1 (c) do artigo 86; à admissão de novos membros das Nações Unidas; à suspensão dos direitos e privilégios de membros; à expulsão dos membros; questões referentes o funcionamento do sistema de tutela e questões orçamentárias.”

A Assembleia Geral possui o poder para identificar, por voto majoritário,

“categorias adicionais de assuntos a serem decididos por uma maioria de dois terços dos membros presentes e votantes”. É, sobretudo, por causa da incapacidade demonstrada pelo Conselho de Segurança durante a Guerra Fria em cumprir as finalidades da Carta da ONU e agir de acordo com seus princípios que a Assembleia Geral assumiu cada vez mais poder político. A Assembleia procurou justificar esse encaminhamento das coisas ao referir-se àqueles princípios e finalidades. No processo, não necessariamente seguiu à risca a interpretação legal dos artigos da Carta.