O contexto de influência

A análise do contexto de influência tem como objeto o início das políticas públicas e a construção dos discursos políticos. De acordo com Bowe, Ball & Gold (1992), é nesse momento em que os atores disputam entre si para influenciar a definição dos conceitos que darão base para a política pública e são evidenciados os interesses dos diversos grupos, seja em debates em arenas públicas formais, como comissões e grupos representativos ou em outros meios de comunicação social. Inserem-se também neste momento os condicionantes internacionais e suas influências, seja de ideias, padrões de comportamento dos setores ou de modelos de políticas públicas estrangeiras.

82

Dessa forma, buscou-se responder a seguinte pergunta desta pesquisa: quais os condicionantes que permitiram que uma política específica para software e serviços de TI fosse elaborada neste momento histórico?

Para responder essa pergunta, foram analisados os documentos oficiais das políticas públicas e foram realizadas cinco entrevistas com gestores e/ou consultores que participaram de diferentes partes da elaboração do Programa TI Maior. Os entrevistados serão referidos utilizando a letra do alfabeto correspondente à ordem em que as entrevistas foram realizadas. Dessa forma, o entrevistado A. corresponde à Entrevista I realizada, o entrevistado B. à Entrevista II e assim por diante.

A análise documental e a realização das entrevistas permitiram destacar dois principais fatores que compõem o contexto de influência do Programa TI Maior, discutidos a seguir: i) o lançamento do Plano Brasil Maior (PBM) e da Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (ENCTI) e ii) a janela de oportunidades com o ingresso de gestores interessados na indústria de software e serviços de TI na SEPIN/MCTI. As ideias e modelos de políticas estrangeiras estão fortemente presentes no Programa TI Maior, mas foram consideradas parte do contexto de produção de texto, já que se confundiram com o processo de escrita.

PBM e ENCTI - a TI como propulsora do desenvolvimento socioeconômico

O Plano Brasil Maior 2011-2014 (PBM), política abrangente para a indústria brasileira lançado no governo Dilma, tem como foco inovação e competitividade, com ênfase setorial. Somado à preocupação em relação à competitividade externa das políticas industriais anteriores, evidenciada no primeiro capítulo, o PBM coloca como um dos principais objetivos o aumento da competitividade das empresas brasileiras no mercado interno. Possíveis motivos para esse enfoque são o maior entendimento sobre o processo de desindustrialização nacional e a substituição da produção nacional por produtos importados, citados no documento do PBM (MDIC, 2011), e as crescentes dificuldades para exportar devido aos efeitos do aprofundamento da crise financeira (deflagrada em 2008) tanto em parceiros comerciais quanto nas taxas de câmbio.

83

Quanto às medidas da política, prevalecem os mecanismos de estímulo e financiamento à inovação, assim como incentivos ao investimento produtivo e exportação via desoneração de impostos e outras contribuições (MDIC, 2011).

Já quanto à estratégia para C&T, foi lançada em 2012 a Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação 2012-2015 (ENCTI), que, assim como políticas anteriores, parte do papel da C&T como motor do desenvolvimento brasileiro e de problemas como a baixa qualificação dos recursos humanos, necessidade em infraestrutura de C&T, baixa inserção internacional brasileira e baixa taxa de inovação no setor privado.

Dessa forma, são reforçadas as medidas tradicionais de política de C&T, voltadas para formação e qualificação de recursos humanos para pesquisa e indústria, estímulo a P&D e formação e fortalecimento das relações entre universidades e empresas privadas. Tal como as políticas das últimas duas décadas, o foco da ENCTI é ao aumento da inovação e da competitividade das empresas, com enfoque setorial. Os programas e recursos se voltam principalmente para empresas privadas e espaços onde há possíveis articulações com pesquisa realizada por instituições públicas.

É interessante ressaltar que o Ministério de Ciência e Tecnologia, em 2011, foi renomeado Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), como forma de incorporar o foco em inovação das ações governamentais em C&T nas últimas duas décadas.

Assim como a política industrial e de C&T do governo Lula, houve esforço na integração dos objetivos e medidas do PBM e da ENCTI. De acordo com o documento do MDIC (2011), as propostas da ENCTI devem ser o centro dos esforços de incentivos à inovação do PBM, principalmente para os setores de saúde, TICs, biotecnologia e nanotecnologia. Os conteúdos das duas políticas estão articulados ou se assemelham quanto: i) a preocupação com o investimento na inovação tanto para superação de defasagens tecnológica quanto do processo de substituição de produtos nacionais por importados, ii) a formação e qualificação de recursos humanos, iii) o fomento a setores intensivos em conhecimento, iv) a necessidade de diversificação da pauta de exportações e da intensificação da internacionalização e v) a utilização do poder de compra do Estado.

84

As principais percepções, objetivos e ações propostas para software e serviços de TI do PBM e da ENCTI estão resumidos no Quadro 3.4.

Quadro 3.4 - Objetivos e ações propostas para software e serviços de TI no PBM e ENCTI

Plano Brasil Maior (PBM) 2011-2014 Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (ENCTI) 2012- 2015

Finalidade do documento Apresentação das estratégias e diretrizes da política industrial para os anos de 2011-2014

Apresentação das estratégias e diretrizes das políticas governamentais para C,T&I nos anos de 2012-2015

Percepção sobre software e serviços de TI

Software e serviços de TI são tratados

dentre do complexo das TICs.

TICs vistos como complexo com grande capacidade de transformação da estrutura produtiva, tanto em função de seu poder de difusão de inovações quanto devido ao encadeamento das relações intersetoriais.

TI aparece dentro de TICs, uma das áreas portadoras de futuro (cadeias importantes com potencial de impulsionar a economia brasileira)

Há oportunidades para o Brasil se posicionar como ator importante no cenário internacional das TICs e fortalecer a área internamente em:

 Modernização dos sistemas de gestão pública

 Necessidade de instrumentos de inclusão digital, universalização de acesso e participação social

 Crescimento do investimento e exportação com a Lei de Desoneração do software (1)

 Modernização da infraestrutura de TI (redes, supercomputação, automação em diversos setores)

 Pesquisa em defesa cibernética Objetivos e ações

propostas para software e serviços de TI

As medidas para as TICs estão na dimensão setorial, dentro de duas diretrizes estruturantes:

 Diretriz 2 - ampliação e criação de novas competências tecnológicas e de negócios: incentivo a empresas com potencial para ingressar em mercados dinâmicos e com elevadas oportunidades tecnológicas; uso do poder de compra do setor público para criar negócios intensivos em conhecimento e escala.

 Diretriz 4 - diversificação das exportações (mercados e produtos) e internacionalização com os seguintes objetivos: i) promoção

Objetivo – fortalecer o setor nacional de TICs e sua cadeia produtiva, visando aumento de produção de conteúdo local, da competitividade e da participação nos mercados nacional e internacional. Ações -

 Elaboração de plano estratégico para

software, serviços e infraestrutura de

TI

 Modernização e ampliação da infraestrutura para semicondutores e microeletrônica

 Consolidação do CEITEC S.A.

 Formulação de nova política para dispositivos e sistemas

85 de produtos manufaturados de tecnologias intermediárias e de fronteira intensivos em conhecimento; ii) aprofundamento do esforço de internacionalização de empresas via diferenciação de produtos e agregação de valor e iii) enraizamento de empresas estrangeiras e estímulo à instalação de centros de P&D no país. Ações -

 desoneração de INSS (Lei 12.546/11  recolhimento de 2,5% do faturamento (2,0% desde agosto de 2012) ao invés do pagamento de 20% de contribuição previdenciária sobre a folha de pagamento

 compras públicas  margem de preferência de até 25% para produtos manufaturados e serviços nacionais que incorporem inovação.

 Fomento para as comunidades formuladoras de software livre e aumento do seu uso pelo Estado

 Desenvolvimento e difusão de aplicações avançadas de TICs para áreas estratégicas  Desenvolvimento de programa de defesa cibernética  Desenvolvimento de infraestrutura avançada em TI para armazenamento e computação em nuvem  Ampliação da supercomputação;  Aceleração do PNBL

 Estímulo ao acesso à internet e oferta de serviços governamentais

 Ampliação da capacidade de rede na Amazônia e em cidades -sede da Copa do Mundo

Recursos direcionados - R$75 bilhões

Fonte: elaboração própria baseada em MDIC (2011) e MCTI (2012a). (1) Pertence à política industrial do PBM.

O Programa TI Maior foi elaborado no âmbito do ENCTI e em consonância com PBM, como é explicitado no documento oficial da política ao citar os alicerces do programa estratégico e a integração com outras políticas (Quadro 3.2). Dessa forma, é coerente que as três políticas apontem como objetivos o fortalecimento da indústria de software e serviços de TI tanto no mercado interno quanto no externo.

O Quadro 3.4 evidencia outros pontos em que as políticas se articulam. Em primeiro lugar, a elaboração de um plano estratégico para software e serviços de TI é prevista no ENCTI. Além disso, é possível verificar que certos temas propostos pelo ENCTI foram incorporados de alguma forma no Programa TI Maior (como o desenvolvimento e difusão de aplicações avançadas de TICs para as áreas estratégicas, supercomputação, grandes eventos esportivos, armazenamento em nuvem e software livre, presentes em Ecossistemas Digitais). A elaboração de ambos os planos foi coordenada/realizada por gestores e consultores do MCTI, o que naturalmente favoreceu seu alinhamento.

86

Quanto ao PBM, é interessante reiterar que a desoneração da folha de pagamentos para a indústria de software e serviços de TI era uma demanda antiga das empresas e associações do setor. Como apontado no Capítulo 2, essa demanda foi apresentada formalmente em 2010 quando, frente às eleições, a BRASSCOM, ASSESPRO, ABES, FENAINFO, Softex e SUCESU formularam um documento aos candidatos buscando apontar a importância da indústria para o desenvolvimento socioeconômico do país e sugerindo algumas ações para aumentar a competitividade das empresas brasileiras no mercado interno e externo. Dentre elas estavam a desoneração da folha de pagamentos, a utilização de compras públicas para apoiar o desenvolvimento tecnológico em software e a intensificação do apoio à exportação e o apoio à formação de mão de obra qualificada.

Uma das medidas mais importantes do PBM, que refletiu no conteúdo do Programa TI Maior, foi a regulamentação, através do Decreto nº7.546/2011, da possibilidade de aplicação de margem de preferência de até 25% nas compras governamentais de produtos manufaturados e serviços nacionais, com o objetivo de garantir mercado para produção nacional para produtos/serviços de inovadores e que atendam os requisitos de regras de origem e conteúdo nacional (MDIC, 2011). Essa mudança impulsionou a elaboração da CERTICS.

De acordo com o entrevistado C., a CERTICS está vinculada ao Programa TI Maior, mas deriva da mudança da legislação de compras públicas, que passou a considerar não só a eficiência econômica das propostas (preços), mas também o conteúdo nacional dos produtos, potencializando a importância desse instrumento para o desenvolvimento do país. Segundo o entrevistado,

"Acredito que isso derivou de uma ação governamental em reação ao processo de desindustrialização, e consequente perda de competitividade, e de entender que outros países praticavam compras [públicas]. Isso bate com o discurso da presidente de que há dificuldade em enfrentar a

87

concorrência internacional. O poder de compra pública é uma ferramenta" (informação verbal)51

O entrevistado E.52 (gestor da SEPIN) aponta que a concepção da CERTICS já estava em andamento quando a política industrial alterou a Lei Geral de Licitações, incluindo a possibilidade de margem adicional. Essa mudança criou a oportunidade de tentar alavancar o uso do poder de compra do Estado para torná-lo uma ferramenta de incentivo à produção de software e serviços de TI de alto grau tecnológico, uma vez que a demanda governamental garantiria a redução dos riscos mercadológicos relacionados à introdução de um novo produto53.

Engajamento da burocracia

Ao longo das entrevistas, quando perguntados sobre o motivo ou os fatores que determinaram que uma política própria para software e serviços de TI fosse elaborada naquele momento, a resposta dos entrevistados foi semelhante54: apesar da existência de uma demanda antiga das empresas e entidades representativas e de apoio por uma política para a indústria, a mobilização para sua construção partiu e foi controlada por gestores da SEPIN/MCTI.

De acordo com o entrevistado C. (envolvido com a certificação CERTICS), a SEPIN era cobrada por uma política específica para software havia anos, especialmente porque os instrumentos existentes eram voltados principalmente para hardware, como é o caso da Lei de Informática. Mesmo o Programa SOFTEX 2000, segundo o entrevistado, não era uma política abrangente para o setor, já que se restringia às empresas de médio ou grande porte interessadas

51

Entrevista concedida por C. Entrevista III. [nov. 2014] Entrevistadora: Daniela Albini Pinheiro. Campinas, 2014. 1 arquivo mp3 (101 min.).

52 _{Entrevista concedida por E. Entrevista V. [dez. 2014] Entrevistadora: Daniela Albini Pinheiro. Campinas (via} Skype), 2014. 2 arquivos mp3 (51 min.).

53 _{A legislação que regulou o uso do poder de compras governamentais especificamente para software e serviços de} TI no âmbito do PBM foi: i) Portaria nº 555 de 18/06/2013, que estabeleceu as certificação CERTICS para software como instrumento para margem de preferência para produtos manufaturados e serviços resultantes de desenvolvimento e inovação tecnológica realizados no país e ii) o Decreto nº8.186 de 17/01/2014 que estabelece aplicação de margem de preferência normal e adicional (de 18%) em licitações da administração pública para aquisição de programas de computador e serviço s correlatos.

54

Exceto pelo entrevistado A (Entrevista I), que atribuiu às entidades o esforço de iniciar a política, o que posteriormente não foi verificado nesta pesquisa.

88

em se internacionalizar. Dessa forma, havia muitas críticas à SEPIN por parte do empresariado, que buscava uma estratégia mais ampla para software que envolvesse compras governamentais, desenvolvimento de temas estratégicos e capacitação (Entrevista III, nov. 2014).

O desbalanceamento entre as políticas para hardware e software foi se tornando cada vez mais evidente com a transformação crescente do software e serviços de TI em fator estratégico para o desenvolvimento socioeconômico do país, destaca o entrevistado C.. A ausência de uma política foi sendo cada vez mais sentida, principalmente porque questões importantes como governança e inclusão digital ainda não tinham interlocução ou apoio que as legitimassem frente ao MCTI e o Governo Federal.

Os entrevistados apontaram que já havia um movimento na SEPIN e no MCTI quanto à necessidade de uma política para a indústria de software e serviços de TI: a indústria já recebia certa atenção específica na política desde o governo Collor e os estudos de avaliação das políticas anteriores (principalmente da Lei de Informática) tinham como conclusão a necessidade de elaborar uma nova política para o setor.

De acordo com o entrevistado B. (envolvido na elaboração dos Ecossistemas Digitais),

"Acho que já havia essa sensibilidade por parte dos gestores de políticas públicas: é um setor relevante no qual o país tem estrutura produtiva expressiva e importante e vale a pena ser estimulada. Há a percepção de que a atividade é objeto de políticas públicas em todos os países em que ela tem uma configuração relevante" (informação verbal)55

Com o governo Lula, de acordo com o entrevistado C., começaram a surgir pessoas interessadas em direcionar esforços não para a indústria como um todo, mas para o software livre56. Foi com o início do governo Dilma (eleita em 2010) que assumiu um conjunto de atores

55

Entrevista concedida por B. Entrevista II. [nov. 2014] Entrevistadora: Daniela Albini Pinheiro. Campinas, 2014. 1 arquivo mp3 (76 min.).

56

O entrevistado C se refere às iniciativas do governo federal introduzidas em 2003 para difusão e migração das plataformas governamentais para o software livre, como apontado no primeiro capítulo deste trabalho.

89

com uma visão mais ampla do setor de informática, não apenas interessados em hardware como nos governos anteriores. Para o entrevistado, os gestores que assumiram a SEPIN estavam mais relacionados com software e buscaram preencher a lacuna de uma política específica.

O entrevistado E. corrobora a informação do entrevistado C.. Quando o novo secretário da SEPIN assumiu em 2011, trouxe consigo para as coordenadorias gerais gestores com experiência na gestão das iniciativas de software e serviços de TI da Política de Desenvolvimento Produtivo 2008-2010 (PDP), com o objetivo esclarecido de elaborar a política no âmbito da ENCTI. De acordo com D.57 (envolvido na elaboração dos Ecossistemas Digitais), os gestores logo conseguiram dar visibilidade à realização de uma política específica para software e serviços de TI e convenceram o ministro de ciência e tecnologia que o projeto era factível.

Segundo o entrevistado E., as experiências com o PDP mostraram que as medidas de caráter industrial existentes para software e serviços de TI eram dispersas entre diferentes entidades e não específicas para a indústria e, portanto, não causavam impacto na estrutura produtiva de software e serviços de TI58. Da mesma forma, grande parte dos recursos contratados em modalidades de apoio financeiro (funding direto), como a subvenção econômica da Finep, não geravam novas tecnologias ou fortaleciam as empresas (Entrevista V, dez. 2014).

Em consideração às políticas anteriores para software e serviços de TI e com o objetivo de construir uma nova política, os gestores da SEPIN entenderam que o esforço para exportar não era suficiente se realizado separadamente de outras políticas. O entrevistado E. destaca que os responsáveis pela elaboração da política compreenderam que exportar dependia das condições de mercado e do nível da empresa. Dessa forma, antes de formular uma política de exportação de software ou de participação em feiras internacionais, seria necessário estruturar um mercado interno de alto valor agregado, criar produtos que gerem demanda externa e promover o interesse em internacionalizar.

A ideia inicial da SEPIN, de acordo com o entrevistado D., foi lançar um plano estratégico para software e serviços de TI, com objetivos de longo prazo. Com a elaboração dos

57

Entrevista concedida por D. Entrevista IV. [nov. 2014] Entrevistadora: Daniela Albini Pinheiro. Campinas (via Skype), 2014. 2 arquivos mp3 (53 min.).

58

O entrevistado E entende como características da indústria o seu desenvolvimento volt ado para atendimento do mercado interno, como explicitado no panorama realizado no segundo capítulo deste trabalho.

90

primeiros esboços de medidas, o entrevistado E. afirma que houve interesse do MDIC de lançar o programa em construção no âmbito do PBM, de forma que os gestores da SEPIN decidiram atribuir às medidas um caráter de política de P&D e inovação - e não de política industrial e de desenvolvimento produtivo - e lançar a política como iniciativa do MCTI.

Através da análise da entrevista concedida por E., que corrobora a impressão dos outros entrevistados, é possível afirmar que a iniciativa de construção de uma política específica para software e serviços de TI partiu de gestores da SEPIN - mais especificamente das coordenadorias gerais - assim como sua orientação para medidas de P&D e inovação e para potencializar as capacidades tecnológicas já existentes e desenvolver outras voltadas ao mercado interno59. Essa característica diferenciou o Programa TI Maior de outras políticas voltadas para essa indústria e despertou o interesse para realização desta pesquisa.

A partir da análise do contexto de influência, é possível argumentar que houve a construção de uma política específica de software e serviços de TI no momento em que ocorreu porque uma janela de oportunidade foi conformada pela conjunção dos dois fatores analisados aqui: o lançamento do PBM e do ENCTI e o ingresso de gestores interessados na indústria de software e serviços de TI na secretaria responsável pela formulação da política.

Dessa forma, a integração de objetivos de uma política industrial mais abrangente e da estratégia nacional de ciência, tecnologia e inovação deu base à criação de ações de apoio a software e serviços de TI que conformariam parte importante do Programa TI Maior. Ao mesmo tempo, a ENCTI, ao prever a construção de um plano estratégico para essa indústria, legitimou a iniciativa de elaboração do Programa TI Maior. Com a designação de gestores com experiência em relação à gestão de políticas de software e serviços de TI e com capacidade de articulação de interesses no MCTI, a elaboração do Programa TI Maior foi viabilizada.

Considerando o marco teórico-analítico da análise de políticas públicas, é possível argumentar que os gestores da SEPIN conseguiram determinar a agenda de política para software

59 _{A importância dos gestores (burocracia) enquanto um ator que desempenha um papel importante no processo de} elaboração das políticas públicas, pode ser visualizada tanto em Miliband (1972, 1982), Poulantzas (1986) e Tragtenberg (2006), marxistas que compartilham que a burocracia possui uma autonomia relativa, ainda que em parte reproduza os interesses da classe dominante, quanto em Weber (1947), que reconhece a dificuldade em eliminar os elementos pessoais, emocionais e valores dos burocratas; ou em Misoczky (2001), que apresenta o engajamento da burocracia enquanto um ator relevante no processo de tomada de decisões.

91

e serviços de TI, na medida em que selecionaram problemas e alternativas para inclusão na política pública, priorizando os temas para trabalho governamental. De acordo com Deubel