O controle de constitucionalidade através do Poder Executivo

O controle de constitucionalidade pelo Poder Executivo pode ser realizado de forma preventiva, através do poder de veto conferido ao seu chefe do Executivo, ou de forma repressiva, através do não cumprimento da lei que se compreender ser inconstitucional.

No processo legislativo, uma de suas fases consiste na remessa do projeto de lei aprovado pela casa legislativa ao chefe do Executivo (presidente da República, governador do Estado ou

126 _{BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdição constitucional brasileira: legitimidade democrática e}

prefeito) para que este realize a sanção ou o veto. Com efeito, poderá o chefe do Executivo entender que o projeto merece ser aprovado e assim o sanciona, transformando-o em lei. Por outro lado, pode também vetá-lo, total ou parcialmente, e nesse caso o veto poderá ter como causa a ausência de interesse público ou a sua inconstitucionalidade127.

Na hipótese de o veto ter sido realizado por entender o chefe do Executivo que o projeto de lei é contrário ao interesse público, por não atender ao juízo de conveniência e oportunidade, tem-se o chamado veto político, e quando considerar que o projeto de lei é inconstitucional, o veto é denominado de jurídico. Destarte, somente na hipótese do veto jurídico é que, de fato, haverá a realização do controle de constitucionalidade de natureza preventiva pelo chefe do Executivo, vez que no veto político não se suscita vício de violação à Constituição. Neste sentido, expressa Filho:

Enquanto o veto por inconveniência apresenta o presidente como defensor do interesse público, o veto por inconstitucionalidade o revela como guardião da ordem jurídica. Esse poder, na verdade, o coloca na posição de defensor da Constituição e numa posição privilegiada, visto que pode exercer um controle preventivo para defendê-la de qualquer arranhão resultante da entrada em vigor de lei inconstitucional.128

Contudo, o veto, quer seja jurídico ou político, voltará a ser apreciado pela casa legislativa, que mediante votação secreta poderá rejeitá-lo pela maioria absoluta de seus membros. Obtida essa maioria, o veto restará derrubado e a lei segue para promulgação, enquanto que, se não for obtida a maioria absoluta, a lei vetada segue para o arquivo129, podendo com isso prejudicar, por uma decisão política do Legislativo, o controle preventivo de constitucionalidade realizado pelo chefe do Executivo.

127 _{A Constituição Federal autoriza o veto pelo chefe do Poder Executivo quando o projeto de lei for}

inconstitucional ou quando contrário ao interesse público. Neste sentido preceitua a Constituição de 1988: Art. 66.(...)§ 1º. Se o presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao presidente do Senado Federal os motivos do veto.

128 _{FILHO, Manoel Gonçalves Ferreira. Do processo legislativo. 7º. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p.185.} 129

Neste sentido, dispõe o §4º do art. 166 da Constituição Federal: (...) “§ 4º. O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores, em escrutínio secreto.”

Além do veto ao projeto de lei inconstitucional, existe ainda a possibilidade do poder Executivo de recusar o cumprimento de lei inconstitucional (controle repressivo), vez que na qualidade de poder e de intérprete da Constituição tem o dever de zelar pelo seu cumprimento.

Esse entendimento já era advogado pela doutrina e jurisprudência do próprio Supremo Tribunal Federal antes da Constituição de 1988130. Nessa época, o poder Executivo não tinha, ainda, a legitimidade para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade, e sendo ele órgão executor da legislação a partir da Constituição, poderia deparar-se com o problema de ter que aplicar a lei inconstitucional, em uma suposta obediência ao princípio da separação dos poderes, ou deixar de aplicá-la, em reverência à supremacia da Constituição. Assim, prevaleceu o entendimento de que a supremacia da Constituição exigia o seu respeito, inclusive, pelo próprio Executivo.

Após o advento da Constituição de 1988, que eliminou o monopólio do procurador geral da República para a propositura de ação direta de controle de inconstitucionalidade, passando a conferir legitimidade ao presidente da República e aos governadores dos Estados no manejo de tal ação junto ao Supremo Tribunal Federal, muito se questionou sobre essa possibilidade do Executivo de deixar de aplicar a lei por entendê-la inconstitucional. Argumentou-se, por exemplo, que o poder Executivo não poderia mais deixar de aplicar a lei sob a alegação de ser inconstitucional, pois a Constituição Federal de 1988 conferiu ao Judiciário o monopólio da retirada das normas inconstitucionais do ordenamento jurídico, tendo apenas o presidente da República e os governadores do Estado a legitimidade para promover ação direta de inconstitucionalidade, podendo inclusive requestar medida liminar para suspender a lei131.

130_{“A jurisprudência tem admitido que o Poder Executivo, também interessado no cumprimento da Constituição,}

goza da faculdade de não executá-la, submetendo-a aos riscos daí decorrentes” (STF, MS 14.136, Rel. Min.

Aliomar Baleeiro, DJ de 30. 11.1964, p. 4189” apud BULOS, Uadi Lammego. Curso de Direito constitucional.

2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 96).

131 _{VELOSO, Zeno. Controle jurisdicional de constitucionalidade. 3ª ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p.}

Apesar de não se ter ainda um posicionamento do Supremo Tribunal Federal após a Constituição Federal de 1988, entretanto, o entendimento que ainda prevalece na doutrina e jurisprudência132 até então existente é que o poder Executivo pode deixar de aplicar no âmbito da administração leis ou atos normativos que considere inconstitucionais.

Um dos argumentos lembrados pela corrente dominante é que, se prevalecesse a tese de que os governadores e o presidente da República não poderiam se recusar a cumprir a lei inconstitucional, pois teriam que ir ao Judiciário para ver reconhecida a inconstitucionalidade, já que têm legitimidade para a Ação Direta de Inconstitucionalidade e Ação Declaratória de Constitucionalidade, os prefeitos, por não possuírem legitimidade para provocar o controle concentrado de constitucionalidade junto ao Judiciário, continuariam com o poder de deixar de aplicar a norma tida por inconstitucional, e assim teriam mais poderes que o presidente da República e os governadores de Estado133.

Porém, o principal argumento da corrente dominante continua a ser o da supremacia da Constituição, pois o cumprimento de uma lei inconstitucional é negar aplicação à própria Constituição. Nesse sentido, defendendo que o poder Executivo pode se recusar a dar cumprimento à norma inconstitucional, destaca Binenbojm:

O raciocínio desenvolvido pelos que sustentam que a Constituição de 1988 teria inviabilizado o descumprimento auto-executório de lei considerada inconstitucional pelo poder Executivo não se afigura correto, com a devida vênia, por uma série de razões.

A uma, porque o poder-dever do chefe do Executivo de negar cumprimento à lei inconstitucional não tinha como fundamento ontológico o fato de não ser ele legitimado para a propositura da então chamada representação de inconstitucionalidade. O descumprimento da lei reputada inconstitucional era – e é – uma decorrência, ou antes, uma exigência do princípio da supremacia da Constituição. Em última análise, o pressuposto para que o poder Executivo, em determinada situação, cumpra a Constituição, é que deixe de cumprir uma lei que lhe contrarie o sentido. Por outro lado, o que pretendem os partidários da tese contrária é que o poder Executivo pratique atos reconhecidamente inconstitucionais sob o especioso argumento de que está cumprindo a lei.134

132_{“O Poder Executivo deve negar execução a ato normativo que lhe pareça inconstitucional” (REsp 23.121-}

92/GO, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU 08.11.1993, p. 23.521 apud BULOS, Uadi Lammego. Curso de Direito constitucional. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p. 97).

133 _{CLÈVE, Clèmerson Merlin. A fiscalização abstrata da constitucionalidade no Direito brasileiro. 2. ed.}

rev., atual. e ampl., 2.tir. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, pp. 247-248.

134 _{BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdição constitucional brasileira: legitimidade democrática e}

Logicamente que o descumprimento da lei inconstitucional pelo chefe do poder Executivo deve ser justificado por escrito com uma argumentação coerente com a lógica do ordenamento jurídico. Isso porque, na qualidade de um dos intérpretes da Constituição, a aplicação da lei exige atividade hermenêutica, cabendo desse modo ao poder Executivo dar a máxima eficácia às normas constitucionais para bem poder interpretar e aplicar a lei infraconstitucional. Assim, a recusa de aplicar uma lei sob a alegação de ser inconstitucional, sem uma motivação sólida, baseada em argumentos técnicos, é um ato nulo. Além disso, apenas o titular do poder Executivo é quem tem a legitimidade de recusar, motivadamente, o cumprimento da lei que considerar inconstitucional, e os seus agentes, no exercício de suas funções, se detectarem que a norma é inconstitucional, poderão apenas comunicar o fato ao seu superior e nada mais135.

Por outro lado, a decisão do chefe do poder Executivo de recusar dar cumprimento à lei inconstitucional, estará sujeita ao reexame pelo poder Judiciário, o que poderá ser feito tanto no controle realizado através do exame de um caso concreto, mediante a exceção de inconstitucionalidade, como através do controle abstrato de constitucionalidade, via ação direta. Na hipótese de o poder Judiciário confirmar ser a lei inconstitucional, a conduta do poder Executivo será considerada válida. Caso o Judiciário entenda que a norma é constitucional, deverá a administração pública dar cumprimento à lei, sem se falar da possibilidade de o chefe do Poder Executivo ser responsabilizado político-administrativamente por se recusar a dar cumprimento à lei.