O controlo Interno e a Corrupção

Morais e Martins (2013), referem-se ao controlo como sendo qualquer ação

empreendida pela gestão, pelo conselho e outras entidades para aperfeiçoar a gestão do

risco e melhorar a possibilidade do alcance dos objetivos e metas da entidade. A gestão

planeia, organiza e dirige o desempenho de ações suficientes para assegurar com

razoabilidade que os objetivos e metas são alcançados.

Qualquer entidade, independentemente da sua dimensão, tem uma organização

própria, dotada dos meios necessários para otimização da gestão. Se nas pequenas

entidades é o proprietário que define as regras e orienta o seu negócio, tal não é possível

quando a entidade cresce e a complexidade se instala, daí a necessidade de implantar um

eficiente e eficaz sistema de controlo interno.

O CI é uma ferramenta que fornece uma visão geral de toda a organização e

orientações que apoiam os diferentes serviços da entidade, permitindo aos gestores

identificar e avaliar as falhas nas atividades de controlo e a tomada de medidas para fazer

face aos desvios encontrados.

Assim, a aplicação de um SCI, numa organização, é um instrumento privilegiado de

apoio à gestão, uma vez que permite aumentar a eficiência, eficácia e transparência das

atividades desenvolvidas, garantindo uma maior fiabilidade da informação financeira,

assim como, o cumprimento dos diplomas legais aplicáveis.

De uma forma resumida, poder-se-á dizer-se que o SCI pretende diminuir as

irregularidades e os erros e inclui todas as políticas e procedimentos adotados pelos órgãos

de gestão, que contribuem para o alcance dos objetivos a assegurar, segundo um conjunto

de parâmetros de exequibilidade, condução ordenada e eficiente das atividades, na

salvaguarda dos seus ativos e na deteção de fraudes ou erros.

Deste modo, a gestão de riscos de corrupção surge associada à implementação de

mecanismos de controlo adequados e, que tenham como intuito prevenir, detetar ou

corrigir algumas falhas que possam ocorrer de forma deliberada ou não. O Plano de Gestão

de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas (PGRCIC), tem como base um conjunto de

procedimentos que ajudam a garantir que as diretivas da gestão são executadas.

A corrupção é um fenómeno transversal a todas as sociedades humanas que, ao longo

da história, tem emergido com mais ou menos evidência, com maior ou menor impacto, no

comportamento ético das pessoas ou na ação das organizações públicas e privadas.

Com o desenvolvimento da economia que, por sua vez, desembocou numa situação

generalizada a que se convencionou chamar “sociedade de consumo”, as questões da

corrupção agudizaram-se e assumiram mesmo roupagens e formas sofisticadas que vão

desde o tráfico de influências a todos os níveis, até ao gesto mais comezinho de troca de

favores e reconhecimento de “luvas”.

Felizmente que a evolução das sociedades para os regimes democráticos,

particularmente a partir dos meados do século XX, tem trazido para a discussão pública

aquela verdadeira “entorse” que prejudica e desvirtua a confiança nas instituições e nos

Atualmente, se por um lado, a corrupção é um dos assuntos mais mediáticos, que

mobiliza as atenções dos políticos e dos governos, na tentativa de moralizar e de suster um

dos problemas mais complicados e difíceis que abalam as estruturas socioeconómicas,

culturais e políticas, colocando em perigo as bases ideológicas e os princípios ético-morais

das forças cívicas e das próprias personalidades que as lideram. Num momento em que as

relações entre os cidadãos e as classes políticas se veem afetadas por uma grande crise de

confiança, o desvelamento de poderes ocultos pode assim, contribuir para afetar o ethos da

política, bem como a credibilidade das suas instituições, principalmente no que se

relaciona com os casos de denúncias de corrupção. Por outro lado, a corrupção tem

assumido um interesse e destaque particulares na agenda política nas últimas décadas, em

parte decorrente da forte mediatização de algumas denúncias de grandes transgressões

relacionadas com o poder político, como é o caso da prisão de José Sócrates, antigo

Primeiro-ministro do nosso país.

Salienta-se que, o escândalo ao nível político obedece à estrutura temporal e

sequencial marcada pelos ritmos particulares dos meios de comunicação, não obstante a

existência de outras instituições que desempenham por vezes, um importante papel na

configuração de um escândalo como é o caso das instituições políticas e jurídicas. (Cunha

e Serrano, 2014) O escândalo da Face Oculta ocorrido em Portugal foi um dos principais

escândalos que abalou o governo de então.

De acordo com a acusação do Ministério Público português, as alegações jurídicas

centravam-se na existência de uma associação criminosa que obtinha benefícios em

concursos públicos de adjudicação de obras por meio de uma rede de influências que

envolvia altos cargos do Executivo. Assim, a justiça deu como provada a existência de uma

associação criminosa que era liderada por Manuel Godinho, sucateiro de Ovar, o qual

obteve favorecimentos para a sua empresa O2, em concursos públicos de levantamento e

limpeza de resíduos industriais. Como resultado, 34 pessoas e duas empresas, incluindo

Armando Vara, ex-ministro, foram ouvidos em Tribunal e mais tarde condenados todos os

arguidos por crimes de corrupção, tráfico de influências e associação criminosa.

Trata-se, na verdade, de um fenómeno preocupante que assola as sociedades

modernas e que deve ser combatido com todas as forças e por todos os meios.

As legislações dos Governos para atacar este “mal dos nossos tempos” têm sido uma

preocupação prioritária, o que, a todos os títulos, se deve louvar. A corrupção é um

problema universal que atinge todos os países de forma indiscriminada, assim como é, sem

dúvida, um obstáculo ao normal funcionamento das organizações, prejudicando a relação

entre os cidadãos e a Administração.

Ao nível municipal e de entre os vários casos que têm vindo a público, de corrupção

em várias das suas áreas de atuação, como o urbanismo e a contratação público, destaca-se

pela sua recente vinda a público, o caso do Município de Paredes em que uma investigação

o Organismo Europeu da Luta Antifraude (OLAT) descobriu índicos de fraude com fundos

da União Europeia (EU) atribuídos àquela entidade para a construção de escolas6.

Para Schilling (1997, p. 2), a “corrupção” é um conjunto variável de práticas que

implica em trocas, entre quem detém o poder decisório e quem detém poder económico,

visando a obtenção de vantagens – ilícitas, ilegais ou ilegítimas – para os indivíduos ou

grupos envolvidos. Já Bobbio et al., (1991, p. 292), expressam que a corrupção é uma

forma particular de exercer influência: influência ilícita, ilegal e ilegítima (…). É uma

alternativa da coerção, posta em prática quando as duas partes são bastante poderosas para

tornar a coerção muito custosa, ou são incapazes de a usar. Para o Escritório das Nações

Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC), o conceito de corrupção é amplo, incluindo as

práticas de suborno e de propina, a fraude, a apropriação indébita ou qualquer outro desvio

de recursos por parte de um funcionário público, entre diversas outras práticas.

A Transparência Internacional (TI) é uma organização não-governamental (ONG),

que tem como principal objetivo a luta contra a corrupção, sendo conhecida pela produção

anual de um relatório no qual são medidos os índices de perceção de corrupção dos países

do mundo7.

A TI define corrupção como "o abuso do poder confiado para o ganho privado". A

corrupção pode ser classificada em função da quantidade de dinheiro perdido e do setor

onde ocorre. Grande corrupção consiste em atos cometidos por agentes de alto nível de

governo que distorcem as políticas ou o funcionamento central do Estado, permitindo que

os líderes beneficiem à custa do bem público. Pequena corrupção, refere-se ao abuso

6 Jornal de Notícias de 29 de janeiro de 2017

7 https://www.transparency.org

quotidiano de poder confiado por funcionários públicos de nível baixo e médio nas suas

relações com os cidadãos, que muitas vezes estão a tentar aceder a bens ou serviços

básicos. A corrupção política é uma manipulação de políticas, instituições e regras de

procedimento na alocação de recursos e financiamento por decisores políticos, que abusam

de sua posição para sustentar seu poder, status e riqueza. 8

Apesar deste tema estar na agenda do dia há algum tempo, ainda muito poucos

denunciam a corrupção, exemplo disto é o facto de no Dia Internacional contra a

Corrupção apenas existirem sete denuncias apresentadas à Transparência e Integridade,

uma associação cívica que integra a ONG anticorrupção TI.

Desde o ano de 1989, que a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento

Económico OCDE tem desempenhado um importante papel na luta contra o suborno e a

corrupção. Esta luta ganhou maior força a partir de 1999, com a entrada em vigor da

Convenção sobre o Combate à Corrupção. Esta Convenção integra diversos países de

acordo com os seus próprios procedimentos e, que tenha a capacidade de assumir as

obrigações vigentes na Convenção.

De salientar que, a Convenção representou o resultado de um ambicioso

compromisso sobre o suborno em transações comerciais internacionais de diversos

instrumentos, as Recomendações de 1994, 1996 e 1997. O principal objetivo destes

instrumentos é o suborno nas transações comerciais internacionais, e exige que sejam

aplicadas as sanções adequadas e os meios mais fiáveis para detetá-las. Incluem

igualmente, as regras não criminais para a sua prevenção, transparência global e a

cooperação entre os vários países.

O combate à corrupção é considerado instrumental para o objetivo mais amplo de

conseguir uma cooperação cada vez mais eficaz, justa e eficiente. No caso em que haja

transparência, responsabilidade e probidade inadequadas, no uso de recursos públicos, o

Estado gera credibilidade e autoridade. A corrupção sistémica põe em causa a credibilidade

nas instituições democráticas e na governança.

Existe, por isso, uma correlação significativa entre a corrupção e a ausência de

respeito pelos Direitos Humanos e, entre a corrupção e as práticas democráticas.

O efeito negativo que a corrupção tem no desenvolvimento económico, a emergência

de um ambiente para o setor privado e o seu papel no aprofundamento da pobreza no

mundo em desenvolvimento, são situações que exigem resposta da comunidade

internacional.

Ao nível das previsões legais encontra-se o princípio de que não devem existir

quaisquer vantagens indevidas ou a mera promessa desta para o assumir de um

comportamento determinado, seja ilícito ou licito, através de uma ação ou omissão.

As seguintes situações, segundo a Direção-Geral da Política da Justiça, configuram

como uma situação de corrupção:

De igual modo, existem outros crimes que são prejudiciais ao bom funcionamento

das instituições e dos mercados, tais como o suborno, peculato, abuso de poder, concussão,

tráfico de influências, participação económica em negócio e o abuso de poder. Comum a

todos estes crimes é a obtenção de uma vantagem (ou compensação) não devida.

O funcionário ou agente do Estado que em algum momento solicite ou aceite, por si ou por

interposta pessoa, uma vantagem patrimonial ou mesmo promessa da mesma, para si ou

para terceiro, para a prática de qualquer ato ou omissão contrários aos deveres do cargo,

pratica um crime de corrupção passiva para ato ilícito.

Qualquer pessoa que, por si ou por interposta pessoa, der ou prometer a funcionário, ou a

terceiro, com o conhecimento daquele, vantagem patrimonial ou não patrimonial, que a este

não seja devida, quer seja para a prática de um ato licito ou ilícito, pratica o crime de

corrupção ativa.

A figura seguinte demonstra as diversas formas de corrupção:

Figura 2 - Formas de corrupção

Fonte: Gabinete para as Relações Internacionais Europeias e de Cooperação do Ministério

da Justiça (GRIEC)

A corrupção é um problema público e os sistemas corruptos são difíceis de alterar. É

provavelmente por isso que, as grandes campanhas públicas anticorrupção parecem surtir

efeitos limitados ou mesmo negativos, porque estabelecem o "conhecimento comum" que

as práticas corruptas são muito frequentes.

O Banco Mundial apresenta, através da sua monografia sobre anticorrupção, cinco

principais blocos de uma estratégica anticorrupção, que são:

- Aumentar a responsabilização dos líderes políticos através de uma maior

transparência por meio do escrutínio público, adoção de códigos de ética para funcionários

públicos, mecanismos legais e outros que promovam e garantam um livre acesso do

público à informação oficial. Assim, os políticos devem estar sujeitos a sanções eficazes,

incluindo a livre concorrência política.

- O fortalecimento das restrições institucionais, ao mesmo tempo que se cria um grau

de separação de poderes públicos e se estabelece “as responsabilidades de supervisão

transversais entre as instituições do Estado”. De igual modo, devem ser criadas

organizações de auditoria independentes, com transparência na tomada de decisões

administrativas. As decisões dos governos devem ser previsíveis.

Corrupção

tráfico de

influências

abuso de

poder

peculato

participação

económica

em negócio

suborno

concussão

E, devem ser criadas instituições de acusação independentes em associação com a

criação de diversos marcos legais para todas as instituições governamentais.

- Reforçar a participação da sociedade civil através da sensibilização do público para

a corrupção, formular e promover planos de ação para combater a corrupção e acompanhar

as ações e decisões dos governos, num esforço para reduzir a corrupção. Ênfase no "papel

da mídia" e criação / proteção de uma imprensa livre.

- Criação de um setor privado competitivo através da "liberalização da política

económica e da introdução de maior concorrência - especialmente em setores

concentrados - reduzindo barreiras à entrada, exigindo reestruturação competitiva e

esclarecendo as estruturas de propriedade". E um quadro mais transparente para a

governança corporativa. "Criando instrumentos de voz para associações empresariais,

sindicatos e partes interessadas. Instituir a "cooperação transnacional".

- Reformar a gestão do sector público "instaurando meritocracia e remuneração

adequada na administração pública, clarificando as estruturas de governação,

aumentando a transparência e a responsabilização na gestão fiscal e produzindo reformas

políticas na prestação de serviços sectoriais" que visam e substituam a atual. "

No sentido de prevenir e combater a corrupção, têm sido adotados diversos

instrumentos jurídicos. A corrupção representa uma séria barreira ao normal

funcionamento das instituições, seja no setor público como privado, assume um carácter

transnacional, e por essa razão é uma grande preocupação dos Estados, mas igualmente das

organizações internacionais. É sem dúvida uma ameaça aos Estado de direito democrático

e prejudica de forma grave, a fluidez das relações entre os cidadãos e a Administração.

Com o intuito de prevenir e combater a corrupção têm sido adotados diversos

instrumentos jurídicos internacionais, aos quais Portugal aderiu, nomeadamente, a

Convenção Relativa à Luta Contra a Corrupção, em situações que impliquem a presença de

funcionários das Comunidades Europeias ou dos Estados-Membros da União Europeia, a

Convenção da OCDE contra a corrupção de agentes públicos estrangeiros nas transações

comerciais internacionais.

No que diz respeito à relação entre o SCI e a prevenção da corrupção, os PGRCIC

assumem um papel fundamental na eficácia deste combate, desde que implementados,

O CI é uma componente muito importante na gestão do risco, pelo que deve estar

sujeito a uma ação periódica de revisão e atualização, para que sejam adicionadas medidas

ajustadas aos novos riscos, especialmente riscos de corrupção e infrações conexas.

No documento Fevereiro 2017 (páginas 32-40)