O crédito rural no Brasil vivenciou um histórico de grandes oscilações. Desde a década de 30, o campo já vinha sendo financiado, inicialmente pelo Banco do Brasil. Mas foi a partir de 1965, através da lei 4.289/1965, que o crédito rural foi institucionalizado e foi criado o Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), sendo o principal instrumento da política agrícola no Brasil (Spolodor e Melo, 2003; Dos Santos e Braga, 2013).
A modernização conservadora das décadas de 60 e 70, à época do regime militar, trouxe grande impulso ao campo, com estímulo à produção agrícola. Porém, essa realidade levou à concentração de terras e de crédito subsidiado, que perdurou ainda após o regime. Os latifundiários acabaram se beneficiando com mais recursos, pois dispunham da garantia hipotecária da terra para oferecer ao banco (Spolodor e Melo, 2003; Dos Santos e Braga, 2013).
Quadro 14 – Principais ações de monitoramento do Plano ABC, responsáveis, parceiros e investimentos previstos
Principais ações de
monitoramento Responsáveis Parceiros
Investimentos previstos (R$
milhões) Criar Sistema Multi-
institucional de Mudanças
Climáticas e Agricultura Embrapa Unicamp e Rede Clima 2,0
Garantir a Manutenção do Sistema Multi-institucional
de Mudanças Climáticas e Agricultura
Embrapa Unicamp e Rede Clima 10,0
Elaborar estudos técnicos microrregionais para quantificar e qualificar os projetos de biogás, visando
ao monitoramento do Programa de Tratamento
de Dejetos Animais
MDA, Embrapa e Itaipu MAPA, secretarias de Agricultura 0,5
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Nos anos seguintes, observa-se a vulnerabilidade da política agrícola brasileira, com oscilações dos percentuais subsidiados e das taxas de juros, e o governo assumiu diferentes papéis, de fomentador de recursos a agente regulador. As mudanças na economia agrícola do país também levaram ao aumento do endividamento dos produtores rurais, além de aumentar as dificuldades para se obter um financiamento (Spolodor e Melo, 2003; Dias, 2006).
Apesar de os bancos perceberem o alto endividamento dos produtores, nada podiam fazer para refrear o volume total de recursos aplicados. Porém, na década de 1990, observa-se que o controle do Estado sobre o processo de crédito rural no Brasil é reduzido, a partir da instauração da CPI (Comissão Parlamentar de Inquérito) do crédito rural, onde a bancada ruralista do Congresso defende seus interesses ao propor medidas de renegociações/prorrogações ou até mesmo dispensa de valores a receber, o que aumentou em muito os gastos do governo com reestruturação de dívidas (Dias, 2006).
Mesmo diante dessa configuração, o papel do governo ainda é fundamental, seja numa eventual transição de um sistema tradicional para um ambiente com recursos do mercado, ou mesmo nessa nova realidade. No novo modelo, o governo pode eliminar ou reduzir o impacto dos erros de mercado e criar instrumentos que minimizem os riscos, permitindo uma maior participação do setor privado, pois estudos sobre crédito rural no Brasil, à época do início dos anos 2000, mostraram o esgotamento do sistema de recursos obtidos do governo federal (Spolodor e Melo, 2003).
A despeito das dificuldades citadas por Spolodor e Melo (2003), observa-se um aumento no volume do crédito rural ao longo dos anos 2000. Porém, esse volume vem seguido de uma desarmonização entre a necessidade de crédito e sua real obtenção (Dos Santos e Braga, 2013).
A divergência entre oferta e demanda de crédito deve-se a problemas de informação, ou assimetria, que surge quando o comportamento dos clientes não pode ser observado pelos agentes credores. A assimetria é considerada uma falha de mercado, que leva ao racionamento de crédito e a uma maior exigência por parte dos bancos, ou a uma oferta desmedida de crédito, atraindo aqueles com maior risco de inadimplência ( Spolodor e Melo, 2003; Assunção e Chein, 2007; Dos Santos e Braga, 2013).
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Para tentar minimizar o problema de informação, as instituições financeiras procuram fazer um planejamento e monitoramento dos contratos de crédito, além da obtenção de muitas informações sobre os tomadores (Spolodor e Melo, 2003). Apesar desse esforço, os bancos ainda sofrem com altos custos nas transações de crédito rural, devido ao estabelecimento das taxas de juros pelo governo, bem abaixo do mercado, além da dispersão geográfica dos estabelecimentos rurais, o que dificulta o acesso à informação, por exemplo (Dos Santos e Braga, 2013).
O Programa ABC é a principal fonte de financiamento para os produtores rurais que se propuserem a adotar o Plano ABC. É uma linha de crédito oficial, instituída através da resolução BACEN nr 3.896, de 17 de agosto de 2010, e conta com recursos do BNDES, da Caderneta de Poupança Rural (MCR 6-4) e de Fundos Constitucionais (CNA, 2012).
O Programa ABC foi formatado para atender à agricultura empresarial (produtores rurais e suas cooperativas), já que o público da agricultura familiar já vinha sendo financiado por outras linhas de crédito, como o Pronaf Eco e Pronaf Floresta. As estimativas de recursos do crédito rural para financiar atividades de redução de GEE giram em torno de R$ 157 bilhões, a serem utilizadas no período de 2011 a 2020, sendo distribuído entre o Programa ABC e as linhas de Pronaf acima descritas (MAPA, 2012).
Os investimentos financiados podem ser destinados a (BACEN, 2011):
Recuperação de áreas e pastagens degradadas;
Implantação de sistemas orgânicos de produção agropecuária;
Implantação e melhoramento de sistemas de plantio direto "na palha";
Implantação de sistemas de integração lavoura-pecuária, lavoura-floresta, pecuária- floresta ou lavoura-pecuária-floresta;
Implantação, manutenção e manejo de florestas comerciais, inclusive aquelas destinadas ao uso industrial ou à produção de carvão vegetal;
Adequação ou regularização das propriedades rurais frente à legislação ambiental, inclusive recuperação da reserva legal, de áreas de preservação permanente, e o tratamento de dejetos e resíduos, entre outros;
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Implantação e manutenção de florestas de dendezeiro, prioritariamente em áreas produtivas degradadas;
Outros itens vinculados aos projetos destinados às finalidades acima;
Custeio associado ao investimento, com uma limitação percentual sobre o valor financiado.
Os produtores rurais se beneficiam com taxas e prazos atrativos. Inicialmente, o Programa ABC foi pensado com um limite de crédito de R$ 1 milhão/beneficiário/ano, financiados a uma taxa de 5,5% a.a., e prazos que vão até 15 anos, a depender da finalidade do crédito (BACEN, 2010). Porém, a cada safra vem ampliando seus benefícios.
Com recursos programados na ordem de R$ 4,5 bilhões para o Programa ABC, que equivale a pouco mais de 10% do total do montante destinado a investimentos, o Plano Agrícola e Pecuário (PAP) 2014/2015, divulgado pelo MAPA, estabelece um limite de R$ 2 milhões/beneficiário/ano (ou R$ 3 milhões, no caso de Florestas Plantadas), e taxas que podem ser de 4,5% a.a., para produtores rurais com renda bruta anual de até R$ 1,6 milhão, ou de 5% a.a., para aqueles com renda bruta anual acima desse limite (MAPA, 2014-B).
Acerca da documentação exigida para o crédito, são solicitados projetos, planos ou relatórios técnicos, que contemplem informações detalhadas sobre a execução destes, emitidos por órgãos competentes, além de outros exigidos pelo BNDES ou outro agente credor (BACEN, 2011; CNA, 2012).
A disponibilidade de crédito é apenas uma das opções para que se alcancem os objetivos propostos pelo Brasil. Muitos estudos apontam para outras formas de cobrir os custos com as ações de mitigação e de adaptação à mudança do clima no Brasil.10
10 Outras formas de compensação de custos podem ser: a aplicação de um imposto sobre as emissões de carbono;
um sistema de comércio de emissões ou comércio de créditos de carbono entre setores ou países; os fundos criados para financiamento aos países em desenvolvimento no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima; mecanismos de ajustes de fronteira (tarifas ou subsídios); entre outros. No Brasil, algumas iniciativas foram criadas, como: a Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD), oferecido ao proprietário da área florestal para manter a floresta; alguns fundos de incentivo, como o Fundo Amazônia; além do Mercado Brasileiro de Redução de Emissões (MBRE), que é um sistema para a negociação de créditos de carbono na Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F). (Ver Seroa da Motta, 2011; Wehbe, 2011; Gurgel, 2012; Magalhães e Domingues, 2013; Magalhães e Braga Júnior, 2013).
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5 ELABORAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO ABC: PARTICIPAÇÃO E PERCEPÇÃO DOS ATORES
As informações dispostas nesse capítulo foram integralmente originadas dos dados obtidos com a transcrição das entrevistas com os atores institucionais e regionais ou locais, inclusive a percepção de seus representantes acerca dos temas abordados, ou através da observação direta do pesquisador, sem imprimir qualquer opinião ou juízo de valor sobre as variáveis analisadas. Enquanto aqui são apresentadas apenas as impressões e opiniões dos atores entrevistados, a discussão dessas informações, como resultado dos objetivos propostos nesse trabalho, encontra-se no capítulo 7, Discussão.