O Desenvolvimento do Estudo de Viabilidade

Para os projetos hidrelétricos selecionados nas etapas iniciais, como por exemplo o Projeto AHEZ selecionado como estudo de caso deste trabalho, são desenvolvidos os estudos de viabilidade, que consistem do Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica - EVTE, o Estudo de Impacto Ambiental - EIA e o Estudo de Disponibilidade Hídrica - EDH, sendo que esses dois últimos são elaborados para subsidiar a análise dos órgãos competentes para os pedidos de Licença Prévia e de Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica.

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Para a elaboração do EVTE é considerado o termo de referência definido pela ANEEL; para a elaboração do EIA é discutido e aprovado junto ao Órgão de Licenciamento um termo de referência e para o EDH é considerado o termo de referência definido pelo Órgão Gestor do Recurso Hídrico.

Portanto, os trabalhos desenvolvidos na etapa de viabilidade do Projeto AHEZ se basearam nos termos de referência emitidos pelos órgãos responsáveis pelas análises de cada um dos produtos requeridos para a etapa e em procedimentos operacionais internos que estabelecem instruções sobre processos relacionados a essa fase dos estudos.

Não foram considerados formalmente durante a etapa de viabilidade protocolos ou diretrizes externas como padrões de instituições financeiras ou o Protocolo de Avaliação de Sustentabilidade de Hidrelétricas ou diretrizes constantes do relatório da Comissão Mundial de Barragens. Em relação aos padrões estabelecidos por instituições financeiras, a empresa ENERGIA S.A. considera que a adoção desses padrões só é necessária quando o projeto está recebendo financiamento externo de um banco que estabeleça essa exigência, o que não acontece na etapa de viabilidade do projeto pois ela não depende desse tipo financiamento.

Apesar da não necessidade de financiamento externo, na avaliação de um representante da empresa, os procedimentos realizados no âmbito do atendimento da legislação brasileira já seriam suficientes para o atendimento de padrões como os estabelecidos por bancos signatários dos Princípios do Equador. Com relação ao Protocolo de Avaliação de Sustentabilidade de Hidrelétricas, que segundo um representante da empresa seria o instrumento mais completo sobre práticas de sustentabilidade em hidrelétricas e, portanto, uma referência, a empresa entende que não seria aplicável à etapa de viabilidade pois demandaria auditorias externas que não são exigidas nesse momento do projeto. Além disso, o representante da empresa considera que as despesas com o processo de avaliação não seriam aceitas pela ANEEL como valores a serem ressarcidos quando da outorga de concessão para o aproveitamento hidrelétrico.

Considerando as entrevistas realizadas com todos os representantes da empresa ENERGIA S.A. sobre o que um projeto de usina hidrelétrica precisa considerar para ser um projeto sustentável, e em um exercício de unificar essas definições em uma única definição, a resposta sobre o que é um projeto hidrelétrico sustentável na visão desses representantes poderia ser resumida da seguinte maneira:

141 Um projeto hidrelétrico sustentável é um projeto com alta eficiência de geração na relação energia produzida e área alagada, minimizando assim os impactos ambientais gerados, viável economicamente, que cumpri a legislação vigente e estabelece uma relação e uma comunicação adequada com as partes interessadas, principalmente com as pessoas que serão diretamente afetadas. (Elaborado pelo autor a partir dos registros das entrevistas com representantes da empresa ENERGIA S.A.).

De uma maneira geral, os representantes da empresa entendem que os procedimentos estabelecidos na legislação brasileira para a etapa de viabilidade de um projeto hidrelétrico, em especial aqueles estabelecidos para a etapa de licenciamento ambiental, são procedimentos suficientes para assegurar que um projeto incorpore práticas de sustentabilidade referentes às questões ambientais e sociais.

Além dessa visão, de que o atendimento à legislação é suficiente para tratar as questões ambientais e sociais, destaca-se também a visão de que usinas hidrelétricas são sustentáveis em função de seus resultados: produção de energia renovável, a preços baixos, com confiabilidade; assim como também o é o setor elétrico de uma maneira geral: elevada capacidade técnica, um sistema interligado que garante confiabilidade e atendimento ao consumidor, tarifas sociais que têm o objetivo de facilitar o acesso à energia para o consumidor de baixa renda, empreendimentos autossuficientes na geração de caixa, leilões que visam a venda de energia a um preço menor para o consumidor, o planejamento do setor que favorece o crescimento de outras fontes renováveis na matriz energética e os estudos ambientais que são conduzidos com rigor.

Sobre a limitação das ações para tratar as questões ambientais e sociais ao que a legislação estabelece, o comportamento identificado em relação ao caso analisado confirma consideração apresentada por Skinner e Haas (2014). Segundo esses autores, diante da possibilidade dos custos de medidas sociais e ambientais associadas a práticas que extrapolam as obrigações previstas na legislação afetarem a lucratividade e, portanto, a viabilidade do projeto, a preferência das empresas é por tratar esses temas com base nos padrões mínimos definidos pela legislação.

No contexto do setor elétrico brasileiro essa pode ser uma característica a ser destacada na etapa de viabilidade do Projeto AHEZ, uma vez que a adoção de práticas de sustentabilidade, como a ampliação da participação de partes interessadas e discussões mais amplas sobre alternativas, escopo, impactos e medidas do projeto, por exemplo, poderiam ampliar custos e, provavelmente, prazos para se alcançar os resultados esperados para essa etapa, isto é, aprovação dos estudos e licenças. Esse provável aumento de custos, não só do processo de licenciamento, mas também dos custos associados a compromissos e medidas

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identificadas a partir dessa maior participação de interessados, impactaria negativamente a avaliação de viabilidade do projeto, uma vez que no setor elétrico brasileiro as fontes competem entre si, sendo que o modelo de decisão seleciona a alternativa de expansão que minimiza os custos de investimento e de operação do sistema.

Além disso, o processo realizado com, por exemplo, a maior participação das partes interessadas, também poderia gerar uma decisão diferente sobre a viabilidade do projeto, pois, essa maior participação poderia agregar questões que levassem a outras discussões e conclusões sobre o projeto. Conforme apresentado por Andrade e Santos (2015), a decisão final, sobre a concessão da Licença Prévia, é qualitativa, subjetiva e discricionária.

Todas essas questões servem de desestímulo para que uma empresa sozinha passe a incorporar práticas além daquelas estabelecidas na legislação durante a etapa de viabilidade do projeto. Conforme apresentado por Skinner e Haas (2014), para que haja a incorporação de melhores práticas em relação ao desenvolvimento de projetos de hidrelétricas, deve-se considerar a introdução dessas práticas na legislação e o desenvolvimento da capacidade para implementação dessas práticas.

Sobre os desafios ou a capacidade de um projeto de incorporar questões consideradas como externalidades do empreendimento ou demandas estabelecidas durante o processo de licenciamento ambiental, um representante da empresa destacou a dificuldade de considerar todas essas questões e ainda assim atender à expectativa de retorno do conselho de administração e da alta gerência.

Portanto, tanto no ambiente interno, corporativo, quanto no ambiente externo, setor elétrico, os incentivos na etapa de viabilidade são no sentido de buscar o atendimento a padrões mínimos, isto é, aqueles estabelecidos como obrigações legais.

Além da consideração do limite da legislação para definição do padrão das ações a serem desenvolvidas em relação às questões ambientais e sociais, destaca-se também restrições orçamentárias e de tempo em relação aos esforços a serem dedicados a determinados assuntos. Como exemplos associados a restrições dessa natureza, destacam-se: a não consideração de recomendações estabelecidas na Avaliação Ambiental Integrada do inventário hidrelétrico, o não atendimento pleno a considerações e escopo apresentados em termos de referência, o não estabelecimento de um processo de comunicação continuada durante o processo de vigência da Licença Prévia com a comunidade local, embora o processo de comunicação tenha sido identificado pela empresa como algo importante na construção da sustentabilidade de um projeto.

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A questão de comunicação com a comunidade local no período entre a obtenção da Licença Prévia e o leilão de concessão do aproveitamento hidrelétrico parece ser uma lacuna criada pelo atual modelo do setor elétrico, em que uma empresa é responsável pelo licenciamento ambiental, mas, a partir da conclusão do estudo de viabilidade, quem passa a ser responsável pelo empreendimento é a ANEEL. Nesse processo, não está claro para a comunidade quem é o empreendedor e quais serão os próximos eventos associados ao empreendimento.

Outra questão associada a lacunas no atual modelo de desenvolvimento do setor elétrico que impõem tensões na etapa de viabilidade, especialmente durante o processo de licenciamento ambiental, está no fato da ausência de participação da comunidade local em discussões anteriores à etapa de viabilidade, sobre alternativas para a expansão da oferta de energia e sobre alternativas locacionais diante da decisão pela expansão da oferta por meio da construção de empreendimentos hidrelétricos.

Além dessas questões, destaca-se também que os padrões estabelecidos para a etapa de viabilidade não consideram avaliações dos riscos a serem criados a partir da implantação e operação do empreendimento, possíveis alterações hidrológicas decorrentes de mudanças climáticas, assim como emissões de gases de efeito estufa.

As questões relacionadas à análise de riscos de acidentes serão tratadas durante a etapa de implantação do projeto, conforme estabelecido na legislação vigente, isto é, após a definição pela sua implantação e início das obras. Já as possíveis alterações hidrológicas associadas às mudanças climáticas e as emissões de gases de efeito estufa não estão previstas para serem discutidas no âmbito da avaliação do projeto. Destaca-se que em relação às mudanças climáticas seria importante que projetos, ainda na sua fase de avaliação de alternativas, considerassem possíveis efeitos das mudanças climáticas nos benefícios esperados para o empreendimento, identificando riscos, possíveis conflitos de uso futuro e estabelecendo diretrizes e planos com o objetivo de minimizar esses efeitos e preparar o empreendimento para futuras adaptações.

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7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A análise do caso selecionado para o presente trabalho demonstrou que existem dois contextos que influenciaram a tomada de decisão da empresa em relação a adoção de práticas de sustentabilidade, um contexto relacionado ao sistema elétrico brasileiro, que busca minimizar o custo total de investimento e operação do conjunto de empreendimentos a serem instalados, e um contexto organizacional que busca reduzir os riscos para o negócio e evitar que a lucratividade do empreendimento seja reduzida a ponto de comprometer a sua viabilidade econômica. Esses dois contextos levaram à priorização de práticas que tiveram como objetivo reduzir riscos para o negócio e assegurar a viabilidade econômica do projeto. As questões sociais e ambientais foram tratadas a partir dessa visão de gerenciamento de riscos e as práticas adotadas em relação a esses temas se limitaram a cumprir as disposições estabelecidas na legislação, principalmente em relação ao processo de licenciamento ambiental.

Em relação aos processos de licenciamento ambiental e de avaliação de disponibilidade hídrica, ficou evidenciada a importância desses processos para a avaliação da viabilidade do projeto, funcionando como instrumentos para que o projeto, em seu desenvolvimento, incorporasse práticas de sustentabilidade associadas a questões ambientais e sociais.

Destaca-se que, embora a adoção de determinadas práticas pela empresa tenha sido orientada por um conceito de gestão de riscos, não foram considerados os riscos relacionados às possíveis alterações hidrológicas provenientes das mudanças climáticas, uma vez que os estudos hidrológicos se basearam nos padrões definidos pela agência reguladora, que não consideram, até o momento, os impactos das mudanças climáticas. Além disso, não foi elaborada uma avaliação de riscos associados ao empreendimento para o público externo, uma vez que as disposições legais estabelecem que essa análise deverá ser feita durante a etapa de implantação do projeto.

De maneira geral, foram priorizadas práticas que assegurassem a viabilidade econômica do empreendimento, adotando uma abordagem de contingência em relação às práticas de sustentabilidade associadas às questões ambientais e sociais.

A principal razão para esse comportamento observado está relacionada a uma lógica do setor que concentra a discussão da sustentabilidade de uma usina hidrelétrica em parte de seus resultados, como a geração de energia por uma fonte renovável, confiável e que possibilita menores preços para o consumidor final, gerando, a partir de seu uso, vários

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benefícios para a sociedade. Nessas discussões, há uma menor ênfase em relação à maneira com que as decisões são tomadas em cada uma das etapas de desenvolvimento de um projeto hidrelétrico, embora os estudos desenvolvidos considerem critérios sociais e ambientais em várias etapas do desenvolvimento de um projeto.

Em 2000, a Comissão Mundial de Barragens estabeleceu um modelo de tomada de decisão baseado na busca de resultados negociados com as partes interessadas, com o propósito de resolver as complexas questões envolvendo barragens. A partir dessa publicação, os padrões e diretrizes que surgiram e foram sendo atualizados ao longo dos anos, de certa forma, convergem em relação às principais práticas a serem adotadas para se alcançar o desenvolvimento sustentável associado à geração de energia por usinas hidrelétricas.

O caso analisado mostra que até mesmo uma empresa considerada referência em temas relacionados à sustentabilidade, com vários processos de engajamento com seus diversos públicos no âmbito de ações de responsabilidade social corporativa, dentre outras práticas, não incorporou todas as práticas de sustentabilidade voluntariamente durante a etapa de viabilidade do projeto, pois existem riscos associados a um processo de maior abertura e participação, não previsto nas normas do setor e na legislação vigente, cujos resultados não são controlados pela empresa e que podem comprometer a viabilidade econômica do projeto.

Para que práticas de sustentabilidade sejam incorporadas em novos projetos hidrelétricos de maneira mais ampla, é preciso que haja mudanças no modelo do setor elétrico, sinalizando claramente a direção dos esforços que as empresas precisam considerar para viabilizar a implantação de um projeto hidrelétrico e incorporando nas fases de planejamento e inventário uma maior participação das partes interessadas nos processos de tomada de decisão, o que poderá gerar uma maior clareza sobre quais são os potenciais empreendimentos a serem considerados no processo de planejamento e quais são os principais desafios para o seu desenvolvimento. Em relação às empresas, se forem dados os estímulos para que haja a incorporação de práticas de sustentabilidade durante a etapa de viabilidade do projeto, será necessário o desenvolvimento da capacidade de incorporar essas práticas, o que demandará um processo de aprendizagem organizacional.

Destaca-se que, embora o atual modelo do sistema elétrico possa estabelecer algumas barreiras que desestimulem a incorporação de práticas de sustentabilidade na etapa de viabilidade de projetos hidrelétricos, estímulos para que essas práticas sejam incorporadas podem surgir por meio de mudanças no ambiente corporativo apoiadas pela alta administração, demandadas por investidores, ou em resposta a pressões da sociedade em contextos específicos de determinados projetos.

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O desafio de atender diferentes objetivos de sustentabilidade, interdependentes e, muitas vezes conflitantes, exigirá cada vez mais o desenvolvimento de competências para reconhecer explicitamente as tensões entre esses objetivos e buscar a construção de soluções que efetivamente contribuam para o desenvolvimento sustentável.

Nesse sentido, ampliar a participação de outros setores da empresa durante a etapa de seleção e desenvolvimento de projetos, como as áreas envolvidas com o tratamento de temas relacionados à sustentabilidade corporativa, com o planejamento estratégico e hidroenergético, com a implantação e com a operação de empreendimentos, apoiaria o processo de aprendizagem organizacional para a sustentabilidade, à medida que expectativas e realidades vivenciadas por setores da empresa em relação aos projetos e empreendimentos já existentes passariam a ser integrados em um processo de discussão que favorecesse o desenvolvimento sustentável. Em relação à participação de outros setores da empresa no processo de desenvolvimento de novos projetos, destaca-se que o Setor de Sustentabilidade poderia ter um papel importante nesse processo, por meio do estabelecimento de uma estratégia voltada para a sustentabilidade de novos projetos e pelo estabelecimento de um alinhamento entre todas as áreas da empresa em relação à adoção de práticas de sustentabilidade.

Além disso, a utilização de protocolos ou diretrizes sobre práticas de sustentabilidade poderia apoiar esse processo de aprendizagem organizacional para sustentabilidade nas etapas iniciais de desenvolvimento de projetos, como o Protocolo de Avaliação de Sustentabilidade de Hidrelétricas da IHA, que é uma referência sobre práticas de sustentabilidade específica para empreendimentos hidrelétricos, reconhecida como tal por representantes da empresa.

Assim como a participação em índices de performance que levam em consideração práticas de sustentabilidade é identificada pela empresa como a principal experiência que promoveu o seu avanço em questões de sustentabilidade corporativa, a utilização do Protocolo de Avaliação de Sustentabilidade de Hidrelétricas da IHA poderia gerar um efeito semelhante, à medida que a sua aplicação tem como resultado um perfil de sustentabilidade, permitindo que a empresa compare suas práticas com práticas de referência em relação a um conjunto de questões relevantes para cada etapa de um empreendimento hidrelétrico.

Destaca-se que o desenvolvimento de projetos hidrelétricos no Brasil enfrenta um momento de muitos conflitos e que um possível caminho na busca de soluções envolve a consideração de novos modelos de desenvolvimento que sejam capazes de gerar respostas diferentes das respostas que levaram a esses conflitos.

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