O “direito à cidade” e o contexto do Programa Vila Viva

A busca por soluções jurídico-políticas inovadoras para as políticas de legalização fundiária requer a compatibilização entre a promoção de segurança individual da posse com o reconhecimento de direitos sociais de moradia, a incorporação de uma dimensão de gênero há tanto negligenciada,219 e a tentativa de minimização dos impactos de tais políticas no mercado, de tal forma que os beneficiários do investimento público sejam capturados pelos moradores – e não, pelos promotores imobiliários privados. Perseguir esses objetivos é de fundamental importância, no contexto mais amplo da promoção de uma estratégia de reforma urbana, que vise a efetivar a inclusão socioespacial. Diversas cidades, como Porto Alegre e Belo Horizonte, têm tentado operacionalizar essa agenda urbana progressista com a reforma de sua ordem jurídica; avanços significativos incluem, além da criação de zonas de interesse especial, a aprovação de normas e regulamentações urbanísticas menos elitistas, bem como o enfrentamento da natureza excludente dos mecanismos fiscais da captura do valor da terra, de forma a torná-los menos regressivos (FERNANDES, 2003: 198-199).

O caso de Belo Horizonte está em conformidade com a linha mestra de raciocínio assinalada pela literatura de direito urbanístico. Reconhecendo formalmente a moradia irregular, o município construiu uma política que pretende a garantia do direito à cidade. Assim, as práticas de intervenção do município foram várias vezes premiadas, e é uma cidade considerada como modelo de construção de uma política urbana de habitação. Murilo Valadares,220 ex-secretário de Obras, observava, em 2008, as conquistas após 16 anos de governo do Partido dos Trabalhadores (PT) – da administração democrático-popular –, e de 12 anos da aprovação do plano diretor municipal, apontando a sua relevância para a construção da justiça social e inclusão social no desenvolvimento da política urbana de Belo Horizonte. Assim

Doze anos após a vigência do Plano Diretor e da Lei 7166 – Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo, que mudanças a cidade apresenta? Em que medida os objetivos expressos nessa legislação foram cumpridos? Após 16 anos de administrações democrático-populares, que avanços e melhorias podem ser observados? Que transformações são decorrentes das ações públicas municipais? Quais são os desafios que se apresentam hoje para a gestão urbana no município? Essas foram algumas das perguntas que nortearam as reflexões que resultaram nos textos aqui apresentados (VALADARES, 2008).

Esses apontamentos estão incluídos nos Estudos Urbanos publicados pela Prefeitura de Belo Horizonte (CALDAS, MENDONÇA, CARMO, 2008), como já vem sendo referido, que abordam a importância da política urbana de habitação da cidade, centrada no planejamento, na denominada Intervenção Estrutural e na participação para o desenvolvimento de uma cidade mais justa e igualitária. Os Estudos Urbanos também, colocam os desafios para a

219 Considero que se produz, nessa assertiva, uma invisibilização da racialização da segregação urbana.

220 Secretário de Obras de Belo Horizonte no primeiro mandato do Prefeito Márcio Lacerda, entre 2009 e 2012. No governo anterior, ele foi Secretário de Políticas Públicas.

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superação da exclusão socioespacial. Destaca-se nessa obra o modelo de superação dessas exclusões pela política urbana por meio do planejamento urbano e sua via regulatória que, também pela participação popular, pretende a promoção da inclusão social.

O programa Vila Viva, desse modo, vem trazer, a partir de toda construção do planejamento urbano e das propostas de regularização fundiária de Belo Horizonte, uma resposta para a construção e o enfrentamento da exclusão socioespacial. Isso se dá por meio da perspectiva da Intervenção Estrutural e da conjugação com outros programas municipais, que ligam a ideia de implementação das políticas sociais conjuntamente com a urbanização. Mesmo sendo um programa premiado, o Vila Viva é alvo de críticas que expõem os limites à participação e à questão que envolve remoções. Dessa forma, é refletido o seguinte na reportagem produzida pela revista Diversa da UFMG, em conversa com a arquiteta urbanista da Escola de Arquitetura:

A professora Silke Kapp, por sua vez, opina que qualquer proposta de urbanização de favelas não pode ter caráter impositivo, e que planos urbanísticos em curso, como o Vila Viva, da Prefeitura de Belo Horizonte, caminham nessa direção. “Os projetos das empreiteiras não atendem aos interesses do lugar nem das pessoas que estão lá. Dessa forma, a urbanização, que se pretende inclusiva, acaba sendo exclusiva, não aponta para a democratização real. Por isso, essas obras, a exemplo de todo investimento na favela, são apoiadas num primeiro momento, mas acabam rejeitadas tão logo seu caráter interventor fique evidente”, (RODRIGUES e LAGES: 2009).

Esses comentários críticos trazem à tona que a execução dos planos e dos instrumentos jurídico-urbanísticos não vem resolvendo o direito à moradia no município. Assim, muitas vezes não promovem um pleno reconhecimento dos direitos fundiários dos moradores dos aglomerados, que passaram pelo Programa Vila Viva, como é o caso do Aglomerado da Serra. A crítica ao Vila Via visualiza que Belo Horizonte apesar desses trinta anos de regularização jurídica das favelas e a construção da política urbana está limitada em comparação com a perspectiva urbanística nacional. Por outro lado, a Prefeitura de Belo Horizonte, de certa maneira, dialoga com a compreensão alargada da literatura de direito urbanístico sobre a regularização fundiária, uma perspectiva diferente da tomada após a regulamentação do programa de regularização de favelas (PROFAVELA) de Belo Horizonte dos anos 1980. Até que ponto o programa assegura o direito à moradia? Esse questionamento não induz a dizer que a Prefeitura está em desconformidade com o direito social de moradia, mas reflete a importância da urbanização para a finalização do entendimento de regularização fundiária, segundo os parâmetros da PBH, no qual o planejamento urbano torna-se a principal perseguição da política urbana de habitação. Para reconhecer o direito à moradia, o município

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constrói toda a planificação, ligada à ideia do planejamento urbano, para que ocorra o traçado viário e, assim, o direito à moradia seria reconhecido. Edésio Fernandes e Helena Pereira (2010) questionam se a proposta de Belo Horizonte e a titulação promovem o direito social de moradia. Em conformidade com essa questão levantada por esses dois autores, pergunto se o Programa Vila Viva coaduna-se com a ideia do direito à cidade. Em princípio, dentro da perspectiva formalista e do planejamento urbano, o Vila Viva promove o direito à moradia sim, pois o reconhece por meio da urbanização e da construção de equipamentos urbanos. Como resultado da atuação do Programa, como já dito, há possibilidades diversas: 1) os moradores das casas removidas serão indenizados, ou serão beneficiários de programas sociais do município; 2) serão realojados nas novas unidades habitacionais; 3) ou, como consequência, poderão sair do Aglomerado, recebendo indenização pelas benfeitorias, como aconteceu com a implementação do Vila Viva na Serra, por exemplo. No próprio plano (PGE) há grande número de propostas de reassentamento, dado por indenizações pagas em pecúnia ou pelo PROAS (reassentamento monitorado), que, como visto, é uma medida em desuso, pelo seu baixo valor, insuficiente na compra de uma residência em Belo Horizonte. Assim, a Prefeitura de Belo Horizonte considera essa medida de regularização fundiária como suficiente, o que não garante o direito à moradia na prática. De fato, a municipalidade não reconhece o direito à terra dos moradores das ZEIS-1, pois, quando se indeniza, não se paga o valor da terra, mas somente as benfeitorias.

De certa maneira, toda a construção da política urbana habitacional de Belo Horizonte, a partir de 1993, institui a importância dos planos de urbanização das favelas e promove uma perspectiva de planejamento urbano que pretende implementar as intervenções urbanísticas. Contudo, por si só, não promove a defesa e manutenção do direito à moradia de todos os habitantes de aglomerados centrais em Belo Horizonte. Nesse sentido, Edésio Fernandes e Helena Pereira (2010) analisam a voz oficial²²¹ da municipalidade sobre a interpretação dos direitos fundiários da população moradora nas ZEIS-1. Os autores destacam que a visão oficial do município é que a implementação da regularização fundiária ou o pagamento de indenizações não é a efetivação de um direito, que é garantido pela nova ordem jurídico-urbanística, mas destacam que essa solução de Belo Horizonte, é uma solução para a questão de fundo social. Portanto, os mesmos autores apontam que a postura da municipalidade é um desconhecimento do (novo) direito urbanístico constitucional brasileiro. Concluem que a

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proposta de Belo Horizonte não soluciona o déficit habitacional no município, que é de cinquenta mil habitantes, destacando, dessa maneira, que o Programa Vila Viva pode não promover o direito à moradia como máxima prioridade.

No mesmo sentido, Fernandes e Pereira (2010) considera que que a Prefeitura não vem promovendo os objetivos do direito urbanístico e a inclusão social, não assegurando o direito à cidade. Mesmo com todos os recursos adquiridos para tal fim, há dificuldade na concretização da regularização fundiária, assim,

Nos últimos dois anos, enormes investimentos em infraestrutura urbanística têm sido feitos em favelas e vilas de Belo Horizonte, especialmente com recursos do governo federal decorrente do PAC [Programa de Aceleramento do Crescimento]. Entretanto, recentes conflitos sociopolíticos e jurídicos parecem indicar que, em vez de promover a inclusão socioespacial prometida pelo governo Lula – que é um dos objetivos principais do PAC –, a forma pelo qual esses recursos federais têm sido utilizados pela Prefeitura de Belo Horizonte estaria agravando processos históricos de segregação socioespacial no município, especialmente devido às recentes remoções de dezenas de milhares de pessoas em decorrência da implementação de obras e projetos de urbanização de favelas e vilas (FERNANDES, PEREIRA, 2010: 173).

Os autores concluem que Belo Horizonte aplica uma perspectiva mais civilista, mais propriamente o Código Civil, como solução para a irregularidade e o déficit habitacional. Assim, os autores analisam o discurso oficial de duas autoridades, a Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais,²²² que defende o direito social de moradia, e o Procurador Geral do Município²²³, que assinala que os pagamentos da indenização por benfeitorias são promovidos para a resolução de um problema social que é o déficit habitacional e não como promoção de um direito social. Portanto, os autores destacam que a voz da prefeitura, a partir da Procuradoria do Município, não reconhece o direito social de moradia, e, por isso, fazem a seguinte pergunta: “[c]omo explicar esses dois discursos jurídicos tão profundamente distintos, que certamente revelam visões sociopolíticas igualmente distintas – e mesmo excludentes – acerca do fenômeno social?” (FERNANDES, PEREIRA, 2010: 175). Assim, a visão que a Prefeitura de Belo Horizonte tem é criticada pelos autores com o seguinte argumento:

Os efeitos perversos dessa leitura jurídica ultrapassada desde a constitucionalização do princípio da função social da propriedade são evidentes. É esse entendimento jurídico restritivo que dá suporte à atuação discricionária – quando não arbitrária – do poder público municipal na definição da forma de intervenção urbanística e de

222 São advogados públicos, concursados e de carreira, que são agentes públicos e defendem a população que não tem condições de arcar com advogados privados e nem as custas judiciais, ou seja, presta assistência judiciária à população.

223 Órgão público municipal que presta consultoria jurídica e defende o município em juízo (em tribunal), o procurador geral (é o chefe dos procuradores do município) e nomeado (cargo de comissão, cargo de confiança) pelo chefe do executivo municipal, o prefeito.

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indenização dos moradores de vilas e favelas. No que diz respeito ao primeiro aspecto, fica claro que, pela quantidade de remoções de famílias provocadas pelas recentes intervenções urbanísticas, as diretrizes jurídicas do direito à regularização fundiária e da permanência dos moradores não têm orientado a atuação municipal. Já em relação à forma de pagamento pela desapropriação dos imóveis, essa não tem sido pautada pela previsão constitucional da justa e prévia indenização. Em relação a este último ponto, a política municipal de habitação definiu alguns critérios de realocação e indenização das famílias: benefícios de até R$ 20.000 para o reassentamento de moradores em áreas de risco; realocação em apartamentos em unidades habitacionais populares, com custo unitário aproximando de R$ 40.000,00; e/ou indenização em dinheiro.224

Também em relação a este último ponto, embasado no entendimento jurídico da “ocupação de má-fé” e da percepção institucional de tratar-se de uma “questão social” e não de direito, o critério utilizado pela prefeitura é de indenizar somente o valor das benfeitorias realizadas sobre o imóvel e não o valor integral do mesmo, uma vez que os moradores não possuem a titularidade do domínio (FERNANDES e PEREIRA, 2010: 176-177).

Porém, a visão dentro da Prefeitura, também pode ser um pouco distinta, como no caso da URBEL (Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte), cujos funcionários têm uma proximidade muito grande com a legislação urbanística, pois trabalham mais diretamente com políticas sociais urbanas, não tendo uma visão tão civilista-patrimonialista, como o Procurador Geral do Município, mas, estão amarrados a todo aparato burocrático e ideológico no desenvolvimento e implementação da política de regularização fundiária, que focam principalmente no planejamento como objeto da política urbana. Portanto, mesmo assim, a URBEL ainda tem muitas dificuldades na implementação do direito à moradia, muitas vezes pelo limite da legislação urbanística e ambiental e pela notória dificuldade de execução da regularização fundiária, que garantiria o direito à moradia dos moradores da ZEIS-1. Os autores destacam que a dificuldade de Belo Horizonte para a implementação da regularização fundiária dá-se, sobretudo, pelo modelo empregado, que é da transmissão de propriedade, enfrentando-se, desse modo, imensas barreiras (FERNANDES, 2003; FERNANDES e PEREIRA, 2010). Assim,

A dimensão da legalização225 sempre foi menos relevante em Belo Horizonte, e os dados existentes indicam que há um problema sério de escala: o número de pessoas vivendo hoje em áreas informais é praticamente o mesmo de quando o primeiro programa foi implementado (FERNANDES e PEREIRA, 2010: 189).

224 Pelas informações prestadas na entrevista 8, técnica 2 da URBEL, da divisão de planejamento urbano, é a indenização. Segundo informa, o valor da indenização é avaliado pelo engenheiro, e a PBH paga o montante valorado pelo engenheiro em pecúnia, ou procede ao reassentamento em unidades habitacionais ou, ainda, promove o reassentamento pelo PROAS. A entrevistada informa também que a PBH auxilia na compra de imóvel até o valor de 40.000 reais. Mas, no PGE do Vila Acaba Mundo, a solução dada é pelo PROAS ou pode também ocorrer na modalidade de indenização em pecúnia paga diretamente aos beneficiados do programa com avaliação do engenheiro sem um valor predefinido.

225 Na invocação deste termo, os autores se referem ao objetivo de Belo Horizonte que é: findado o processo de urbanização, promover a titulação, ou seja, referem-se à modalidade da cidade de garantir a regularização jurídica, dada por meio da transmissão da propriedade fundiária.

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É importante assinalar aqui que a Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL) limita-se muito a cumprir o planejamento urbano, a legislação urbanística e ambiental e código de postura do município, além das minúcias das regras urbanísticas. Em princípio, ela não nega o reconhecimento do direito à moradia, mas não o reconhece de imediato, fazendo-o, geralmente, somente depois de todo o trâmite da urbanização. Muitas vezes, esse processo expulsa direta e indiretamente muitos moradores. Então, reflito que o modelo de regularização fundiária de Belo Horizonte preocupa-se demasiado com as diretrizes legais e o planejamento urbano. Sendo assim, verifico que objetivo do Vila Viva é mais levar a ideia de qualidade de vida, de integração, de que pode acontecer o reassentamento em outro bairro, mesmo que distante. Não é, propriamente, o reconhecimento do direito à moradia e de manutenção dos moradores no assentamento, o que, a meu ver, coaduna-se mais com a noção do direito à cidade. Em outras palavras, a utilização do direito em benefício dos moradores pode proporcionar a politização do direito. Assim, a aplicação do direito conforme a diretrizes legais pode não respeitar a ideia de reforma urbana e a preservação fundiária dos moradores ligado a ideia de direito à cidade, mesmo aplicando o direito urbanístico. Nessa mesma linha, Fernandes e Pereira (2010) destacam o seguinte:

Derrubando de vez o mito ainda amplamente difundido de que o padrão excludente da urbanização do Brasil seria resultado da “falta de planejamento urbano”. Belo Horizonte é um dos exemplos mais contundentes da natureza perversa das relações historicamente estabelecidas no país entre direito, planejamento territorial e mercado imobiliário. Em que pese o exercício sofisticado de ordenamento territorial que está na base dos planos originais, na falta de reserva de espaços na nova cidade, muitos dos seus próprios construtores formaram o que hoje se denomina assentamentos informais – muito deles nos moldes das atuais favelas – antes mesmo da inauguração da cidade: 3 mil pessoas já viviam nesses assentamentos em 1895 (FERNANDES e PEREIRA, 2010:178).

Os autores apontam, então, que a atual política habitacional de Belo Horizonte está na contramão do paradigma sociojurídico e urbanístico, análise feita a partir da fala do Procurador Geral do Município dentro de sua perspectiva patrimonialista, alguns efeitos do Vila Viva na Serra e a não promoção da regularização fundiária na Vila Acaba Mundo. Aponto que, nesse artigo, Fernandes e Pereira têm uma postura mais crítica sobre o planejamento urbano: eles não o negam e reconhecem ainda a sua importância, mas expõem também seus limites. Portanto, refletem os limites nos processos de urbanização em curso, especificamente no caso de Belo Horizonte, ou seja, no desenvolvimento e diagnósticos do Programa Vila Viva na Serra, criticando, também, a criação de algumas áreas de proteção ambiental, que foram consolidadas muito posteriormente à ocupação desses territórios, onde

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se localizam a ZEIS-1. Esses são os imensos desafios para a regularização fundiária na cidade de Belo Horizonte atualmente.

3.6.1 A experiência do Programa Vila Viva no Aglomerado da Serra e seus desdobramentos

O Programa Vila Viva no Aglomerado da Serra ocorreu aproximadamente entre 2005 a 2009. Essa intervenção, uma das primeiras²²⁶ experiências intituladas como Programa Vila Viva, foi alvo de muitas críticas, principalmente no que se refere às remoções e os efeitos da abertura de vias públicas de grande porte nos assentamentos. Por exemplo, a modalidade de reassentamento por meio do pagamento em pecúnia de várias moradias expulsou vários moradores do Aglomerado. Em 2008, o manifesto Programa Vila-Viva ou Vila-Morta (CMI, 2008)²²⁷ aponta que a escolha de certos aglomerados ocorreu por se localizarem em áreas mais centrais da cidade, onde já existem melhor infraestrutura urbana, como foi o caso do Aglomerado da Serra.

Uma crítica bem demarcada é sobre a abertura de vias públicas, como o caso da construção da Rua do Cardoso, que modifica a dinâmica e o cotidiano dos moradores do bairro. No manifesto (CMI, 2008), informa-se que no Aglomerado da Serra o programa afetará mais de cinquenta mil pessoas. Criticam também: a forma de comunicar às pessoas que teriam sua casa removida, pois o faziam simplesmente marcando com tinta de cor vermelha a porta da casa; a maneira de deixar os entulhos das demolições, pois aguardavam sua remoção por longos períodos, gerando muitos transtornos; o baixo valor das indenizações por remoções que, moradora do Aglomerado da Serra (entrevista 12)²²⁸, tinham valores

226 Conforme a entrevista 8, técnica 2 da URBEL, a intervenção do Vila Viva, no Aglomerado da Serra foi a segunda experiência desse programa na cidade.

227 O manifesto foi publicado pelo Centro de Mídia Independente e foi subscrito por: Associação Comunitária dos Moradores do Novo Lajedo, Associação e Núcleo da Vila Santa Rita e Adjacências, Associação Mineira da Providência, Brigadas Populares, Conlutas, Conselho Comunitário Assistencial e Social da Vila Marçola, Escola de Samba Cidade Jardim, Federação das Associações de Moradores de Belo Horizonte (FAMOB), Graal BH, Grupo de Amigos e Familiares de Pessoas em Privação de Liberdade, Hip Hop Gerais, Grupo de Teatro do Oprimido Levante, Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), Movimento Nacional de População de Rua (MNPR), Movimento Nacional de População de Rua (MNPR), Movimento dos Sem Universidade (MSU), Movimento dos Trabalhadores Desempregados (MTD), Núcleo Geração Trabalho e Renda, Núcleo de Sem Casa do Conjunto Santa Maria e Adjacências, Ocupação Camilo Torres, Ocupação Navantino Alves, Rede Popular Solidária (RPS), Sistema Caracol de Rádio e TV Comunitária.

228 Entrevista realizada por mim e pela antropóloga Luana Dias Motta. Esta moradora teve sua casa demolida por se localizar em área permanente de preservação ambiental, foi indenizada (a indenização pagou o valor das benfeitorias da casa) e, então, comprou uma nova casa no Aglomerado da Serra. Essa moradora contou-nos a sua

história de vida, falando sobre a mudança para Belo Horizonte, a sua ida para o Aglomerado e sua experiência