O Plano Global Específico e o Programa Vila Viva

Com o objetivo de analisar o significado e a representação do Programa Vila Viva no discurso de regularização fundiária, nesta seção exploro o significado do Plano Global Específico (PGE) e sua ligação com o Programa Vila Viva. A grande dimensão do Vila Viva foi, em grande parte, proporcionada pelo Programa de Aceleramento e Crescimento (PAC) para o Brasil, elaborado pelo governo federal para a promoção do desenvolvimento social e

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econômico brasileiro e iniciado em 2006-2007. Segundo informação da URBEL,¹⁸¹ para concorrer ao financiamento é necessário que o projeto de urbanização, por exemplo, o Plano Global Específico (PGE), esteja finalizado, pois é necessário que o município dê uma contraprestação a fim de que seja beneficiário desses recursos. A técnica 2 da URBEL exemplificou que a verba conquistada por um determinado bairro pelo Orçamento Participativo¹⁸² (que pode ser da habitação ou regional) é uma modalidade de contraprestação do município para a realização do financiamento do governo federal (do PAC).¹⁸³

Os autores Ricardo Carneiro e outros, em seu artigo acadêmico, apontam na passagem abaixo as suas leituras sobre o Programa Vila Viva, que se resume:

[...] o Vila-Viva pretende realizar a implantação e melhoria do sistema viário, obras de saneamento básico, consolidação geotécnica, melhorias habitacionais, remoções, reassentamentos, regularização fundiária e promoção do desenvolvimento socioeconômico das comunidades (PEREIRA, 2008). O Programa figura-se como um dos maiores projetos de regularização de favelas em andamento no Brasil, seja pelo caráter abrangente e compreensivo, já que agrega três eixos básicos de ação - legalização fundiária, urbanização com provimento de infraestrutura e desenvolvimento socioeconômico (TONUCCI, 2007) –, seja pelo montante de recursos, agentes e atores direta e indiretamente envolvidos. Dito de outra forma, além das intervenções urbanas físicas, o Vila-Viva inova ao articular ações de promoção social, de educação sanitária e ambiental, com destaque ao incentivo à geração de renda e trabalho na própria comunidade, através do associativismo. (CARNEIRO et al, 2010: 157).

O Vila Viva é, ao mesmo tempo, resultado e estágio do desenvolvimento da política municipal de habitação em Belo Horizonte, especificamente da regularização fundiária, com o intuito de promover a urbanização dos assentamentos precários consolidados, conforme é colocado no livro, Estudos Urbanos, lançado da Prefeitura:

A intervenção estrutural nos assentamentos existentes que recebe, hoje, o nome de Programa Vila Viva é implantada de uma forma coordenada com outros programas municipais, possibilitando aos gestores públicos e às comunidades reforço e consolidação de uma política de inclusão social, a partir do momento em que constitui uma ação integrada de urbanização, de desenvolvimento social e de regularização fundiária dos assentamentos existentes (CALDAS, MENDONÇA e CARMO, 2008: 300).

Assim, esse programa busca a possibilidade de inclusão social através de ações de urbanização e de regularização jurídica (CALDAS, MENDONÇA e CARMO, 2008). O

181 Entrevista 8, técnica 2 da URBEL.

182 Em Belo Horizonte, há três modalidades de Orçamento Participativo, que são: o geral, o regional e o da habitação.

183 Conforme informações disponíveis no website da URBEL/PBH: “[p]ara a implantação do programa, a Prefeitura de Belo Horizonte conta com recursos assegurados de R$171,2 milhões. Desse montante, R$113 milhões financiados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), com contrapartida de 25% pela Prefeitura, e R$58,2 milhões pelo governo federal através do Programa Saneamento para Todos da Caixa Econômica Federal, com contrapartida de 10% do município” (URBEL, 2007).

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programa não é somente uma intervenção jurídico-urbanística, pois pretende fomentar, como assinalado, o desenvolvimento social da população do assentamento precário, por meio da regularização fundiária, bem como implementar ações educativas, ensinamentos de como viver em edificações verticalizadas (condomínios prediais) e auxílio ao fomento à geração de trabalho e renda. A Prefeitura assinala que a população que vive nos locais instituídos por Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) correspondia, em 2008, a um contingente de 500 mil habitantes, o que representava 21% da população de Belo Horizonte, dados que demarcam a importância desse programa municipal de urbanização e regularização fundiária (CALDAS, MENDONÇA e CARMO, 2008).¹⁸⁴ Portanto, a atuação do

Programa Vila Viva ajuda a reduzir o déficit habitacional – quantitativo e qualitativo – e amplia o desenvolvimento socioeconômico e a melhoria das condições de vida da população, por meio do acompanhamento constante da comunidade e do exercício da cidadania. A participação da comunidade, diretriz da PMH [Política Municipal de Habitação], ocorre em todas as etapas do Vila Viva. A população envolvida é acompanhada pelo corpo técnico e pela equipe social das obras e é realizado também o acompanhamento da fase de “pós-morar”. Este trabalho engloba programas de qualificação e capacitação profissional com ênfase na economia solidária e na agricultura urbana. Para isso são instalados equipamentos urbanos que congregam atividades para a geração de emprego e renda (CALDAS, MENDONÇA, CARMO, 2008: 300).185

O programa, como relatado pela PBH/URBEL, é promovido pela integração e ações conjuntas com outros projetos, programas e multifinanciamentos (CALDAS, MENDONÇA, CARMO, 2008: 300):

⁻ Programa de regularização fundiária;

⁻ Orçamento Participativo (OP);

⁻ Orçamento Participativo da Habitação;

⁻ Programa de Reassentamentos – realojamentos – Monitorado pelo Poder Público (PROAS);

⁻ Programa Estrutural para Áreas de Risco (PEAR);

⁻ Bolsa Moradia;

⁻ Controle Urbano;

184 O livro publicado pela prefeitura de Belo Horizonte, Estudos Urbanos, no capítulo sobre a política da habitação, além de tratar os dados do déficit habitacional, as estruturas das moradias (por exemplo, inadequadas), a legislação e as políticas urbanas, também trata da perspectiva de intervenção em assentamentos no intuito de promover a regularização fundiária, o que compõe o conceito da urbanização (CALDAS, MENDONÇA e CARMO, 2008).

185 A PBH também assinala que, para a implementação do programa Vila Viva, contrata majoritariamente funcionários das próprias vilas ou aglomerados, adotando a ideia de que esses trabalhadores/população possam, com isso, aprender novos ofícios e se capacitarem mais, promovendo indiretamente mais e melhores oportunidades no mercado de trabalho (CALDAS, MENDONÇA e CARMO, 2008: 300).

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⁻ Manutenção em Vilas e Favelas;

⁻ BH Cidadania;

⁻ Recuperação Ambiental e Saneamento dos Fundos de Vale e dos Córregos em Leito Natural de Belo Horizonte (DERNURBS/NASCENTES);

⁻ BH Verde e Uma Vida Uma Árvore

O Programa Vila Viva teve sua primeira experiência na Vila Senhor dos Passos e no Aglomerado da Serra,186 estendendo-se posteriormente para outros assentamentos/bairros, classificados pela prefeitura como assentamentos precários consolidados. Segundo a Prefeitura de Belo Horizonte, o investimento aproximado das intervenções estruturais perfaz o montante de R$ 600 milhões (seiscentos milhões de reais), beneficiando em torno de 28.300 famílias e atendendo aproximadamente mais de 126 mil pessoas, o que se estima ser 25% da população de vilas e aglomerados. Por fim, avalia-se que serão removidas e reassentadas¹⁸⁷ cerca de 8.450 famílias, das quais 4.208 serão colocadas em moradia social (conjuntos habitacionais, os predinhos) (CALDAS, MENDONÇA e CARMO, 2008: 301).

Ricardo Carneiro et al (2010) destacam que o Programa Vila Viva pretende a inclusão socioespacial da população que ocupa a Zona Especial de Interesse Social (ZEIS-1). O modelo inovador do programa, segundo os autores, é assumido pela configuração

multidimensional das ações, ultrapassando, assim, um modelo de intervenção fraturada. Atualmente, pensado de maneira integral e estrutural do assentamento, o Vila Viva apresenta três linhas de intervenção (urbanização, regularização fundiária e desenvolvimento social), partindo da gestão compartilhada. Pretende-se solucionar o problema da exclusão socioespacial pelo planejamento urbano e pela regularização fundiária, em uma ação pensada globalmente na cidade, e não se faz uma intervenção urbanística sem o prévio planejamento urbano. Portanto:

Na trajetória de aprimoramento desse desenho, o Programa Vila-Viva, que ganha maior visibilidade e aporte de recursos, distende e fortalece a perspectiva multidimensional com ações na linha de inclusão produtiva. Outro eixo de avanços consiste nas diversas formas de participação que integram a política de regularização do município, como os conselhos, as conferências, o OP e outros mecanismos de participação mais territorializados, associados ao planejamento, negociação e acompanhamento das intervenções. Como posto, um desafio central desses programas reside na ampliação de seus alcances e no ritmo de implementação dos PGEs (CARNEIRO et al, 2010: 161).

186 Local onde o programa Pólos de Cidadania atua.

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Os mesmos autores compreendem que a política municipal de habitação de Belo Horizonte foi construída em diálogo com os movimentos sociais, e a criação e o desenvolvimento dessa política fazem parte do mesmo processo de aprimoramento da agenda social e a democratização do Brasil. Portanto, ela é um desdobramento local desse processo de consolidação da (nova) democracia brasileira, promovida por meio da execução de políticas sociais, em especial, no processo em curso de reforma urbana e de busca pelo direito à cidade.

O planejamento urbano e a regularização fundiária de Belo Horizonte são portanto entendidos como processos democráticos e de promoção da inclusão, por configurarem uma política urbana formada a partir da participação popular. Vistos dessa forma, o planejamento urbano e a regularização fundiária modificam a geografia urbana? Desde que perspectiva? A ideia da modificação da geografia urbana é invocada pelo modelo de planejamento urbano participativo. Desse modo, o poder local pretende enfrentar a irregularidade urbana e garantir os direitos fundiários das populações dos assentamentos irregulares. Esses processos de reconhecimento, de regularização fundiária, pretendem trazer não só o reconhecimento do direito à moradia188 como também inclusão social, assegurando os benefícios da urbanização e da cidadania para esses grupos sociais. Assim, a PBH pretende a legitimação de suas práticas e afirma que esse programa trará inclusão social e integração por meio da construção e do desenvolvimento participativo da política urbana.

Para compreender a política urbana, mais propriamente o Vila Viva, é preciso entender a importância dada pela Prefeitura ao Plano Global Específico (PGE), pois ele é o instrumento de implementação do Vila Viva. O Plano Global Específico é o instrumento utilizado para efetuar a regularização urbanística e jurídica em aglomerados e vilas de Belo Horizonte. É um instrumento de planejamento urbano que tem como objetivo promover uma intervenção jurídico-urbanística de maneira estrutural no assentamento precário. Também, “possibilita o monitoramento e a avaliação da dinâmica de evolução dos núcleos mais carentes, além de facilitar a captação de recursos por meio de fontes externas à Prefeitura de Belo Horizonte – PBH” (BRANDENBERGER, 2002: 157). Na entevista 8, a técnica 2 da URBEL informou, como Brandenberger, que a realização de planos – PGE – auxilia a Prefeitura de Belo Horizonte a disputar recursos, pois geralmente a proposição de planos urbanísticos são

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requisitos para o município concorrer a financiamentos que têm a finalidade de realizar a regularização fundiária e promover políticas de habitação.

A metodologia adotada para a construção dos PGE pelo município integra aspectos físicos e ambientais dos territórios de vilas e favelas, juntamente com as práticas sociais e econômicas e suas avaliações sobre o modo de vida e desenvolvimento socioeconômico da população. Conjuga, então, esses aspectos na criação de um plano de regularização urbanística e jurídica do assentamento, colocando em prática a ideia da favela urbanizada e

legalizada. Para isso, o desenvolvimento dos PGE é feito em quatro etapas, dentro de três dimensões. Na primeira dimensão, faz-se o levantamento da estrutura física do assentamento (atualização de base cartográfica e levantamento de dados gerais). ¹⁸⁹ Na segunda, levantamento dos dados jurídicos. Por último, a terceira dimensão faz levantamento dos dados sociais. Assim, são feitos os diagnósticos e, a partir deles, as propostas de intervenção jurídico-urbanísticas (BRANDENBERGER, 2002: 161-162). A Prefeitura através do PGE pretende, a partir desse estudo e de seus diagnósticos, promover a urbanização e a regularização fundiária, melhorando a condição de vida da população de vilas e aglomerados. Assim, em Belo Horizonte:

A Política Municipal de Habitação vem desenvolvendo a recuperação e a urbanização dos assentamentos precários existentes de uma forma integrada, por meio da intervenção estrutural – ação integrada de urbanização, desenvolvimento social e de regularização dos assentamentos existentes – buscando sempre a melhoria da qualidade de vida da população de baixa renda desses assentamentos. O instrumento utilizado pela intervenção estrutural na fase de planejamento é o Plano Global Específico – PGE, que foi institucionalizado por meio do Plano Diretor e da LPOUS [Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo]. Ele é constituído de diagnósticos e propostas de intervenções urbanas nas vilas, favelas e conjuntos habitacionais de interesse social precários (CALDAS, MENDONÇA e CARMO, 2008).

Assim, a técnica 2 da URBEL, quando entrevistada, expôs a importância da participação na construção do PGE, informando que o modelo de implementação do plano é construído a partir da participação popular. Explicou também que, para determinado território conseguir qualquer tipo de obra, é necessária a conquista do PGE pelo Orçamento Participativo. Se houver recurso destinado, inicia-se a construção do plano urbanístico. Quando conquistado o PGE, por algum território, o seu início se dá pela realização da assembleia geral no assentamento. Em tal ato, a equipe da URBEL explica o que é o PGE e tenta montar o Grupo

189 O levantamento de dados gerais é dividido em quatro estruturas: estrutura sócio-organizativa, estrutura urbana, estrutura de saneamento e estrutura geológico-geotécnica.

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de Referência que, além das assembleias, é o instrumento de participação popular.¹⁹⁰ Esse instrumento de participação vai acompanhar a elaboração do plano, e os seus integrantes são o contato mais próximo entre os técnicos, que elaboram o PGE, e a população que vive no assentamento.¹⁹¹ O objetivo do Grupo de Referência é auxiliar uma melhor construção do PGE por meio da participação popular, estando ele encarregado de recolher as informações e as demandas dos demais moradores. Posteriormente, o desenvolvimento do plano é continuado com base em pesquisas qualitativas e quantitativas feitas pelos técnicos da URBEL¹⁹² que têm o intuito de colher mais informações do assentamento. No final da coleta de dados e de sua análise, a equipe da URBEL marca uma assembleia com os moradores para apresentar e discutir os diagnósticos.

A entrevistada destacou a importância dos Grupos de Referência para a realização do PGE, por ser um mecanismo que garante a participação popular, demonstrando e defendendo a tese de que o modelo concebido para a implementação do plano em Belo Horizonte é muito participativo. Em suas palavras:

E a gente criou agora um procedimento que ficou bacana: assim que a gente faz essa primeira apresentação na assembleia, a gente faz plantões na vila, normalmente aos sábados, fica uma equipe lá de plantão, botamos faixa, avisamos todo mundo, e o pessoal vai lá visitar o mapa, conhecer e optar, verificar o que está de bom, está de ruim, e aí sim nós retornamos depois pra assembleia, fazemos os cursos e fazemos uma assembleia de encerramento. Mais ou menos o trabalho é esse. Sempre a gente tem potencialidades pra trabalhar, a gente quer enfatizar mais, principalmente as vilas em que você tem que puxar muito a questão de participação, você chama, você vai de porta em porta com um bilhetinho: “vamos lá”, e nem sempre você tem uma participação. Outras não, que é o caso do Cabana, em que a participação está no sangue, há muitos anos, é uma vila muito mobilizada. E é muito bacana, às vezes você vê, numa apresentação final, a comunidade falando junto com você as propostas, “é, vai abrir até rua tal, isso aqui é tratamento”, você entendeu? Você vê que a comunidade incorporou pra ela esse plano, aí pra mim que é a chave de ouro. Porque enfrentei situações, é lógico, de vilas que não têm esse histórico de participação, que tem que ser incentivado, muito incentivado, até pra elas ficarem sabendo dos direitos que eles têm de conquistar melhorias para vila. Então isso é muito variado de vila pra vila, tem vilas que você tem o PGE que você fecha com chave de ouro, outras que você tem que estar conduzindo melhor, pra comunidade

190 O Grupo de Referência é o mecanismo criado pela Prefeitura de Belo Horizonte para consagrar as práticas de participação, propriamente na elaboração do Plano Global Específico. É “um grupo que não só visa acompanhar a elaboração do plano, mas ele [vai trazer] para as discussões as demandas da comunidade e leva os resultados, como um multiplicador de informação” (entrevista 8, técnica 2 da URBEL). Segundo a mesma técnica, que trabalha no setor de planejamento, esse instrumento é formado por qualquer morador que se interesse por participar do Grupo: “ele vai ser capacitado, vai ter reuniões de capacitação, de bases cartográficas, de programas que existem dentro da prefeitura, eventualmente tem palestras e até visitas” (entrevista 8, técnica 2 da URBEL)

191 Segundo informação da segunda técnica da URBEL, a elaboração do PGE geralmente é efetuada por uma empresa contratada pela Prefeitura, que será fiscalizada pela URBEL.

192 A Prefeitura geralmente contrata uma empresa para a construção do plano urbanístico que é supervisionada pela URBEL; apenas excepcionalmente a própria equipe da URBEL realiza o plano (entrevista 8, técnica 2 da URBEL)

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exercitar a participação, até você conseguir fechar o plano (entrevista 8, técnica 2 da URBEL)

Considero, assim, que o planejamento urbano participativo é apontado como um modo de garantir a inclusão social, sendo um mecanismo de alavanca para a construção de outra estrutura política em que os moradores do assentamento estejam satisfeitos e que tenham seu direito à moradia resguardado. A visão da Prefeitura é que, mesmo os moradores não estando interessados em participar o técnico tenta incentivar, informando a importância deles (moradores) para a construção do PGE. Portanto, a ideia da Prefeitura e o direito estão para a defesa de seus interesses e a participação é um mecanismo que garante a inclusão na implementação do plano urbanístico por parte dos moradores, ou seja:

Uma consideração mais geral refere-se às conexões entre participação, planejamento e inclusão, tendo em vista que a participação se coloca como uma premissa central no texto constitucional, na legislação da área das políticas sociais e no Estatuto da Cidade. Observa-se uma aposta na participação, que vai dos planos diretores obrigatórios aos planos habitacionais que passam a ser requeridos recentemente ou, ainda, no caso de Belo Horizonte, na centralidade dos PGEs para intervenção nas vilas-favelas. […] A democratização desses processos por meio da participação se coloca como uma importante chave de inclusão política de segmentos tradicionalmente excluídos, a qual, por sua vez, contribui para as possibilidades de sua inclusão social (CARNEIRO, et al 2010: 162).

A PBH (e a URBEL) assinala que o PGE passa a ser um direito da população dos

assentamentos precários. A ele cabe mapear e dirimir as supostas diferenças socioespaciais que ocorrem no município de Belo Horizonte. Desse modo, o PGE pretende alcançar “a regularização fundiária, a urbanização e a reestruturação das redes de relações sociais das favelas” (URBEL/SMAHAB, 2007: 22 apud CALDAS, MENDONÇA, CARMO, 2008: 299). O PGE, portanto, é visto como um direito pela municipalidade, mas está condicionado à sua conquista pela população no Orçamento Participativo, constituindo-se um direito que tem que ser conquistado através dos instrumentos participativos existentes no município. Em 2008, foram elaborados 45 PGEs em 69 vilas, aglomerados e loteamentos, entre os quais 14 em fase de elaboração, abrangendo 17 ocupações.

O PGE é um instrumento importante e que tem sido muito utilizado, balizando as intervenções integradas de recuperação urbanística, jurídica e social em ZEIS no Município. Os PGEs delineiam-se como instrumentos indispensáveis para a tomada de decisões pelo poder público e pelas comunidades. Neste sentido, desde 1998, para que uma intervenção seja patrocinada com recursos do OP é necessário que a área possua o PGE. Isto minimiza as intervenções pontuais e desarticuladas e cria a possibilidade de investimentos progressivos dentro de uma intervenção estrutural nos assentamentos envolvidos (CALDAS, MENDONÇA e CARMO, 2008: 299)

O Vila Viva pretende, por meio da execução do PGE, transformar a favela em um bairro, ou seja, os aglomerados e as vilas “são elementos da estrutura fixa da cidade e que podem se

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transformar num assentamento habitacional adequado” (BRANDENBERGER, 2002: 158). O Vila Viva parte da ideia da Intervenção Estrutural, modelo de intervenção que é assinalado da seguinte forma:

A Intervenção Estrutural recupera áreas degradadas para a cidade, com padrões urbanísticos adequados. Não se restringe a atendimentos pontuais ou emergenciais, mas antes à elevação do padrão de vida da população das áreas como um todo, visando à integração socioeconômica, físico-ambiental e jurídico-legal das vilas e favelas ao contexto da cidade. Para isso, invariavelmente, é necessário proceder a relocações, remanejamentos e até mesmo a remoções de moradias, em volume diretamente proporcional à precariedade das condições de habitabilidade do assentamento (BRANDENBERGER, 2002: 158).

Por esses motivos, para melhoria da qualidade de vida e para a configuração de um direito social pela regularização urbanística e jurídica, a Prefeitura de Belo Horizonte, por meio da URBEL, destaca a importância de os aglomerados e vilas lutarem para conquistar o PGE. Pode-se concluir assim que o PGE e o Vila Viva estão em consonância com o entendimento atual da regularização fundiária. Tanto nas conversas com as técnicas da URBEL quanto na análise dos textos oficiais e artigos de técnicos, nota-se que a Prefeitura de Belo Horizonte pretende reconhecer o direito à moradia e que o reassentamento não é prioridade, e sim, solução. Todavia, a urbanização, a abertura de via, o respeito às áreas de Preservação