3 O EFEITO CONCRETISTA DAS DECISÕES DO STF EM MANDADO DE
3.3 O direito de greve dos servidores públicos: a evolução jurisprudencial do
injunção
No que tange à greve dos servidores públicos, desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 o mandado de injunção é o instrumento mais utilizado para garantir o exercício deste direito. E como guardião supremo da Constituição, não raras vezes coube ao STF decidir acerca deste direito em sede de mandado de injunção.
Inicialmente, o Supremo adotava amplamente a corrente não-concretista, conforme se pode observar com a leitura dos MI 20, 485 e 585. Dado o seu pioneirismo, é importante que seja feita a transcrição da ementa e da decisão proferida no bojo do supracitado Mandado de Injunção n. 20:
EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO - DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL - EVOLUÇÃO DESSE DIREITO NO CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO - MODELOS NORMATIVOS NO DIREITO COMPARADO - PRERROGATIVA JURÍDICA ASSEGURADA PELA CONSTITUIÇÃO (ART. 37, VII) - IMPOSSIBILIDADE DE SEU EXERCÍCIO ANTES DA EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR - OMISSÃO LEGISLATIVA - HIPÓTESE DE SUA CONFIGURAÇÃO - RECONHECIMENTO DO ESTADO DE MORA DO CONGRESSO NACIONAL - IMPETRAÇÃO POR ENTIDADE DE CLASSE - ADMISSIBILIDADE - WRIT CONCEDIDO. DIREITO DE GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO: O preceito constitucional que reconheceu o direito de greve ao servidor público civil constitui norma de eficácia meramente limitada, desprovida, em conseqüência, de auto-aplicabilidade, razão pela qual, para atuar plenamente, depende da edição da lei complementar exigida pelo próprio texto da Constituição. A mera outorga constitucional do direito de greve ao servidor público civil não basta - ante a ausência de auto- aplicabilidade da norma constante do art. 37, VII, da Constituição - para justificar o seu imediato exercício. O exercício do direito público subjetivo de greve outorgado aos servidores civis só se revelará possível depois da edição da lei complementar reclamada pela Carta Política. A lei complementar referida - que vai definir os termos e os limites do exercício do direito de greve no serviço público - constitui requisito de aplicabilidade e de operatividade da norma inscrita no art. 37, VII, do texto constitucional. Essa situação de lacuna técnica, precisamente por inviabilizar o exercício do direito de greve, justifica a utilização e o deferimento do mandado de injunção. A inércia estatal configura-se, objetivamente, quando o excessivo e irrazoável retardamento na efetivação da prestação legislativa - não obstante a ausência, na Constituição, de prazo pré-fixado para a edição da necessária norma regulamentadora - vem a comprometer e a nulificar a situação subjetiva de vantagem criada pelo texto constitucional em favor dos seus beneficiários. MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO: A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de admitir a utilização, pelos organismos sindicais e pelas entidades de classe, do mandado de injunção coletivo, com a finalidade de viabilizar, em favor dos membros ou associados dessas instituições, o exercício de direitos assegurados pela Constituição. Precedentes e doutrina. (STF, MI 120/DF.
Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em: 19/05/1994, publicado no DJ de 22-11-1996 p. 45690.)
Portanto, conforme pode ser observado, o STF, reconhecendo tratar-se o art. 37, VII da CF de uma norma sem autoaplicabilidade (norma de eficácia limitada, na visão de José Afonso da Silva), limitou-se apenas a reconhecer a mora do Poder Legislativo em editar a lei que regulamentasse o direito de greve no serviço público, sem, contudo, garantir qualquer forma de exercício imediato deste direito.
Contudo, este posicionamento não foi unânime entre os ministros que compunham o Tribunal, conforme se pode observar com a leitura da decisão do ora analisado MI 20/DF:
Decisão: Por maioria de votos, o Tribunal deferiu o pedido de mandado de injunção, nos termos do voto do Relator, para reconhecer a mora do Congresso Nacional em regulamentar o art. 37, VII, da Constituição Federal e comunicar-lhe a decisão, a fim deque tome as providências necessárias à edição de lei complementar indispensável ao exercício do direito de greve pelos Servidores Públicos Civis, vencidos, em parte, o Ministro Carlos Velloso, que também reconhecia a mora do Congresso Nacional e, desde logo, fixava as condições necessárias ao exercício desse direito, e os Ministros Sepúlveda Pertence e Marco Aurélio, que não conheciam do pedido. Votou o Presidente. Procurador-Geral da República, Dr. Moacir Antonio Machado da Silva, na ausência ocasional do Dr. Aristides Junqueira Alvarenga. Plenário, 19.05.94. (STF, MI 120/DF. Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em: 19/05/1994, publicado no DJ de 22-11-1996 p. 45690).
Vale ressaltar que o ex-ministro Carlos Velloso, adotando um posicionamento mais avançado, além de reconhecer a mora do Poder Legislativo, também fixou as condições necessárias para o exercício do direito de greve dos servidores públicos, adotando um posicionamento nitidamente concretista, afirmando em seu voto que:
Sei que na Lei 7.783 está disposto que ela não se aplicará aos servidores públicos. Todavia, como devo fixar a norma para o caso concreto, penso que devo e posso estender aos servidores públicos a norma já existente, que dispõe a respeito do direito de greve. (STF, MI 120/DF. Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em: 19/05/1994, publicado no DJ de 22-11-1996 p. 45690. Voto vista do Min. Carlos Velloso).
Porém, a corrente não-concretista foi a que predominou por muito tempo no âmbito da Suprema Corte, conforme alerta Marcelo Novelino (2011, p.331): “Até meados de 2007 a corrente não concretista foi adotada em quase todas as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal”.
Contudo, nos MI 670, 708 e 712, este posicionamento começou a se modificar, embaçados pelas ideias concretistas adotadas pelos ministros Gilmar Mendes (no MI 670/ES), Celso de Mello (MI 708/DF) e Eros Grau (MI 712/PA). Os três writs foram julgados conjuntamente pelo pleno do Supremo Tribunal Federal no dia 25 de outubro de 2007, ocasionando uma verdadeira revolução no posicionamento historicamente adotado pelo STF em sede de mandado de injunção que tinha por objeto o exercício do direito constitucional de greve por parte dos servidores públicos.
Nesse julgamento do dia 25 de outubro de 2007, o pleno do STF, por unanimidade de votos, mais uma vez reconheceu a mora do Congresso Nacional no tocante à edição de Lei Federal regulamentadora do direito de greve no âmbito do serviço público, fixando um prazo de 60 para a edição da mesma (prazo este que, vale ressaltar, foi totalmente desrespeitado pelo Poder Legislativo).
Contudo, dessa vez o STF não se limitou a decretar a mora do Congresso Nacional. Em decisão pioneira, adotando a teoria concretista geral, o Supremo Tribunal, por maioria de votos, decidiu pela aplicação, no que couber, da Lei nº 7.783/89, a qual regulamenta a greve dos trabalhadores da esfera privada, bem como da Lei nº 7.701/88, que trata sobre a competência das Turmas do Tribunal Superior do Trabalho (TST) em processos coletivos. É o que se pode confirmar com a leitura da ementa da referida decisão, a qual, por sua complexidade e importância histórica, encontra-se transcrita nos anexos do presente trabalho monográfico.
Este parece ser o novo posicionamento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, que vem adotando a teoria concretista geral no tocante aos mandados de injunção envolvendo o direito de greve dos servidores públicos. Porém, em relação às demais matérias envolvendo direitos trabalhistas dos servidores públicos, o STF por muitas vezes ainda adota o tradicional pensamento não concretista.
Como exemplo, pode ser citado o julgamento recente do Mandado de Injunção 795/DF, que tinha por objeto a concessão de aposentadoria especial aos servidores públicos, conforme previsto no art. 40, §4º da Constituição Federal, no qual o Supremo se limitou a reconhecer a mora do Poder Legislativo, conforme se constata com a leitura da ementa da referida decisão:
EMENTA: MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL DO SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR A DISCIPLINAR A MATÉRIA. NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA. 1. Servidor público. Investigador da polícia civil do Estado de São Paulo. Alegado exercício de atividade sob condições de periculosidade e insalubridade. 2. Reconhecida a omissão legislativa em razão da ausência de lei complementar a definir as condições para o implemento da aposentadoria especial. 3. Mandado de injunção conhecido e concedido para comunicar a mora à autoridade competente e determinar a aplicação, no que couber, do art. 57 da Lei n. 8.213/91. (STF, MI 795/DF. Relator: Min. Cármen Lúcia. Julgamento em: 15/04/2009, publicado no DJ de 22-05-2009 p. 00078.) Desta feita, cabe ao Supremo Tribunal evoluir sua jurisprudência também em relação às demais normas constitucionais de eficácia limitada que versem sobre outros direitos e garantias fundamentais, regulamentando concretamente o exercício de tais direitos em sede de julgamento de mandado de injunção, sob pena de se atribuir o status de “lei morta” a vários dispositivos constitucionais, o que constitui um verdadeiro absurdo, inadmissível e intolerável no ordenamento jurídico brasileiro hodierno.