3.2. Políticas públicas para a infância no Brasil
3.2.4. O ECA e a Doutrina da Proteção Integral: a quebra de um paradigma
Nos anos 1980 tem início o processo de reabertura política e há um esforço de modificação das instituições e princípios legais em direção à proteção dos Direitos Humanos no Brasil (SCHUCH, 2009, p. 20) e é neste cenário e, após uma grande mobilização dos movimentos sociais e segmentos como a justiça, que a criança ganhou a sua atual condição de ser em peculiar condição de desenvolvimento; seja com a inclusão do artigo 227 na Constituição Federal em 1988 e sua posterior ampliação e detalhamento no Estatuto da Criança e do Adolescente em 1990, e nasce, assim, a Doutrina da Proteção Integral e com ela a Criança tornou-se prioridade absoluta.
Dentro das novas condições de institucionalidade democrática, outras políticas setoriais passam a ser regulamentadas nesse novo marco legal institucional, é o caso da Lei nº 8080/90 que institui o Sistema Único de Saúde – SUS, a Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS que dispõe sobre a organização da assistência social, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional- LDB que regulamenta os sistemas de educação e ensino. Tratam-se, portanto, de legislações que se articulam e têm princípios comuns, como a descentralização política e administrativa e a participação da sociedade na formulação das políticas.
No contexto desse marco conceitual e legal de política pública, inicia-se o processo de reordenamento institucional na perspectiva de mudanças, sobretudo com a
31 implantação dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente6 a quem caberá a
formulação de políticas para a infância; dos Conselhos Tutelares7 responsáveis pela
primeira instância do atendimento e dos Conselhos Setoriais de políticas públicas. Por esta via, a responsabilidade pela questão da infância foi descentralizada e compartilhada com a sociedade civil.
As políticas para a infância e o alvo das políticas jurídico-estatais abandonam o paradigma da menoridade expresso no “menor em situação irregular” e passam a ser definidos como crianças e adolescentes “sujeitos de direitos”, seguindo a tendência da universalização da infância (SCHUCH, p. 125); a expressão menor e a visão de justiça como assistência devem ser combatidas porquanto “repressores, autoritários e discriminatórios, vistos como mecanismos privilegiados de um poder discricionário em relação à infância e juventude” (SCHUCH, 2009, p.125).
As políticas de atendimento à crianças e adolescentes foram definidas a partir das medidas a serem aplicadas: de proteção especial para aqueles que fossem vítimas de abandonos, maus tratos, entre outras formas de violação de direitos, e medidas socioeducativas aplicáveis a adolescentes no cometimento de ato infracional. Assim, a nova legislação não apenas deu amplitude ao paradigma da proteção integral no âmbito Jurídico-estatal da infância e juventude brasileiro em conformidade com as normativas internacionais, como também redimensionou as autoridades e sentidos da Infância Brasileira, introduzindo um novo regime discursivo, qual seja, a linguagem dos sujeitos de direitos, propondo um processo de mudança das tecnologias de governo da infância e juventude no Brasil (SCHUCH, 2009, p.105).
A partir da promulgação do ECA, as políticas públicas para a infância devem ser elaboradas conjuntamente pelo Estado e pela sociedade Civil e há prioridade no atendimento, somam-se muitos agentes que passaram a ser “legalmente responsabilizados pela gestão da infância” (SCHUCH, 2009 p.125), isso significa que a nova ordem prevê que “as políticas de atendimento devem ser realizadas por uma
6 Os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente são órgãos deliberativos de participação paritária entre representante do governo e da sociedade civil, suas ações desenvolvem-se no âmbito das três esferas de governo: Federal, Estadual e Municipal.
7O Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo e não jurisdicional, encarregado pela sociedade de
zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, definidos nesta lei - Artigo 131 do Estatuto da Criança e do Adolescente – Capítulo IX.
32 gestão articulada entre estado, família e comunidade” (p.125). A nova lógica prevê “a ênfase no sujeito de direitos e a participação comunitária nas políticas de atendimento” (SCHUCH, 2009, p. 124) no sentido de produzir cidadãos “ativos, organizados e bem informados sobre seus interesses e sobre as ações governamentais” (p.126).
No Brasil, a implantação da nova Lei impôs a revisão de uma série práticas, a começar pelo sistema de Justiça que teve que rever o modelo tutelar fundamentado no poder discricionário/autoritário do Juiz de arbitrar decisões nem sempre em concordância com o interesse da criança e sua família. Embora o magistrado seja ainda aquela pessoa que tem a legitimidade para sentenciar decisões acerca da vida dos jurisdicionados, a partir do ECA outros operadores se somaram, no sentido de garantir direitos a partir de decisões compartilhadas entre diversos atores com “papéis, em tese, bem definidos”.
Entre estes novos operadores destacam-se: a) o Ministério Público, que determinará as ações necessárias à defesa dos interesses da sociedade, fiscalizando o cumprimento da Lei; b) o advogado/defensor público, representante dos interesses da criança e do adolescente; c) os técnicos (assistentes sociais, psicólogos, médicos, pedagogos), que, na condição de peritos, devem produzir informações que apontem para a melhor solução e que se constituam como necessárias à convicção do Juiz; d) o Conselho Tutelar, a quem cabe a concretização de medidas que tenham como objetivo a proteção da criança e do adolescente; e, e) no sentido de consolidar a participação popular na deliberação, coordenação, implementação e fiscalização da execução de políticas públicas para a infância, ganham relevância os Conselhos de Direitos, aos quais cabe propor ao Poder Público programas sociais em seu município ou Estado.
Enfim, os direitos das crianças e dos adolescentes têm ocupado a pauta das discussões desde o início do século passado ensejando reflexões acerca das especificidades desta população, bem como da construção de autoridades legítimas e modos de governo para sua regulação e proteção que se associam a debates diversos vinculados a contextos sociais e políticos diversos.
33 3.3. Impasses e controvérsias à efetiva implementação do ECA
A implementação do Estatuto implicou um avanço em razão do tratamento dado à crianças e adolescentes como sujeitos de direitos e não mais como meros objetos da ação estatal. “A nova lei pretendeu garantir direitos básicos de crianças e adolescentes de qualquer origem social, com absoluta prioridade” (RIZZINI, 2011, p. 323), objetivando romper com a lógica estigmatizante e excludente que recaía quase que exclusivamente sobre as crianças e adolescentes pobres, alvos principais das políticas de controle social, efetivadas, em sua maioria, com a ajuda dos abrigos, asilos, patronatos e internatos (RIZZINI, 2011).
Entretanto, ambiguidades e controvérsias têm sido observadas e, assim, apesar de todos os avanços em vários níveis, evidencia-se um descompasso entre o discurso político, o corpo normativo-jurídico e a efetividade das políticas públicas sociais no que tange às práticas.
Guareschi (2007) destaca que uma das contraposições aos avanços na efetivação do ECA diz respeito a não mudança da forma de pensar a infância por parte dos operadores/as8. Neste sentido, já nos posicionávamos de modo semelhante ao
argumentar que,
Embora as legislações procurem acompanhar as mudanças e transformações históricas e sociais ocorridas ao longo das diversas épocas, a sua aplicabilidade e a sua operacionalização dão indicativos de um modo de pensar e agir ainda bastante antigo quando se trata de levar a lei a efeito (SCOBERNATTI, 2012, p. 155).
Tal situação pode, também, estar implicada em outra tensão observada por Fajardo (1999) que diz respeito aos embates políticos ocorridos entre os que defendem e os que são contrários ao ECA. Tal tensionamento ocorre desde o período anterior à promulgação do Estatuto e incidiu certamente na sua forma e conteúdo. Continua incidindo e quiçá continuará a incidir ainda enquanto perdurarem os resquícios de uma lógica de sociedade e Estado fundados no autoritarismo e clientelismo.
8 Quando falamos em operadores/as não estamos restringido àqueles vinculados/as com a operação do Direito e sim com todos /as que atuam na rede de proteção.
34 Tal lógica, mesmo que disfarçada por um “novo discurso”, repercute cotidianamente na resistência expressa por gestores públicos em assegurar condições mínimas para a implementação de políticas voltadas para a infância, seja quando deixa de reconhecer a legitimidade dos Conselhos de Direitos, não assegurando o seu funcionamento, representatividade e não acolhendo as suas deliberações, seja quando não assegura o cumprimento das metas previstas no Programa Nacional de Educação, resultando na histórica falta de vagas em Educação Infantil; seja quando dificulta ou deixa de investir na infraestrutura de programas e projetos de atendimento, e/ou, ainda, quando deixa de destinar recursos aos Fundos de Direitos das Crianças e Adolescentes.
Fajardo (1999) advoga a existência de outra tensão entre a retórica e a realidade no Brasil, tensão que, segundo a autora, se situa num contexto legal coerente com as normativas internacionais dos direitos de crianças e adolescentes, num contexto político que polariza posições entre os defensores e os contrários ao ECA e num contexto concreto marcado por desigualdades socioeconômicas que vulnerabilizam boa parte da população infanto juvenil.
Embora o ECA seja considerado como uma codificação bastante avançada, o sistema organizacional não se encontra devidamente estruturado. Nesta direção parece oportuno reproduzir o pensamento de Rizzini quando diz que:
A história das políticas sociais, que redundou na legislação e sua assistência (pública e privada) à infância e juventude, com seus governos e desgovernos, conduziu a sociedade brasileira a uma situação paradoxal. O Brasil ocupa uma posição de vanguarda no ordenamento jurídico da problemática infanto-juvenil. Aprovou uma das leis mais avançadas do mundo – o Estatuto da Criança e do Adolescente fruto de participação popular sem precedentes na história da assistência à infância. Em contrapartida, o país revela uma posição igualmente modelar, embora negativa. Indicadores sociais equiparam-no a alguns dos países mais pobres do planeta, onde prevalecem as mais precárias condições de vida, em especial para a população infanto-juvenil. (2011, p. 323).
35 Se por um lado a justiça muda de ritual, se sua atuação passa a incorporar a linguagem social das ciências humanas e ela se torna mais flexível, prevendo-se a desjudicialização da proteção através da atuação não jurisdicional do Conselho Tutelar, por outro lado, o ECA positiva como fundamentais muitos direitos econômicos, sociais e culturais, sem a preocupação de normatizar as condições de fato para sua garantia material, limitando-se apenas a reconhecer direitos e distribuir responsabilidades entre a família, a sociedade e o Estado (FAJARDO, 1999).
Sob esta perspectiva, as questões que se referem aos Direitos da população infanto-juvenil e às relações sociais democráticas parecem transitar por um terreno que vai além de sua regulamentação jurídica formal, pois navegam também no campo ideológico e cultural de construção de novos referenciais e novas práticas relacionadas às políticas sociais. Assim, a conquista no campo legal impõe exigências práticas para a consecução de políticas sociais.
3.3.1 Marcadores sociais da diferença: O ECA para a Infância Universal X As