O Estatuto da Cidade

A título de curiosidade, explica Bassul (2010, p. 80) que o projeto de lei apresentado em 1989 e que acabou transformado no Estatuto da Cidade

“não se originou de um parlamentar que fosse arquiteto, urbanista, advogado, geógrafo, sociólogo, economista, assistente social, ou tivesse sido líder de movimentos populares pró-moradia, nem que, muito menos, fosse empresário ou alimentasse vínculos com o capital imobiliário. O autor do projeto foi o senador Pompeu de Souza, jornalista e professor, que, nascido em 1916 e falecido em 1991, não viveu para presenciar a aprovação do seu projeto, já bastante modificado, ocorrida em 2001”.

Na execução da política urbana, de acordo com o parágrafo único do seu art. 1º, o Estatuto da Cidade “estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”.

Ao tratar do objeto do Estatuto da Cidade, seu primeiro artigo introduz conceito em sintonia com a feição do meio ambiente inaugurado pela CR/1988 insculpido no mencionado art. 225,

caput.

Já o art. 2º do Estatuto da Cidade, encontram-se definidas as diretrizes gerais orientadoras aos municípios com vistas à elaboração da sua política urbana, pelo que merece destaque por estreita relação com o assunto aqui tratado, a garantia do direito a cidades sustentáveis, à moradia, à infraestrutura urbana e ao saneamento ambiental. A sustentabilidade é um dos fundamentos do Direito Ambiental, também expressa no texto constitucional, em seu art. 225, porquanto trazida pela lei federal à realidade urbana.

Assim, vale destacar que a existência de praças, jardins, parques e bulevares públicos ou qualquer área verde municipal de uso comum do povo são essenciais para a convivência social e encarnam o ideal de qualidade de vida na cidade. Tais espaços públicos ou equipamentos comunitários, cuja destinação emana de uma imposição legal ao loteador, cumprem relevantes funções de caráter social (recreação cultural e esportiva), político (palco de manifestações e protestos populares), estético (embelezamento da paisagem artificial e

natural), sanitário (ilhas de tranquilidade, de simples contemplação) e ecológico (refúgio para biodiversidade local) e são elementos indispensáveis ao direito à cidade sustentável. Nesse sentido, o administrador municipal exerce papel de extrema importância sobre a qualidade de vida na cidade, em que pese permanente pressão da especulação imobiliária, pois, como aponta Pinto (2010, p. 71), “o desafio do Direito Urbanístico é reduzir as falhas de mercado sem ampliar as falhas de governo”.

No entendimento do STJ, tais bens são inalienáveis a qualquer título, porquanto se reconhece a impossibilidade de desafetação, conforme ementa:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRAÇAS, JARDINS E PARQUES PÚBLICOS. DIREITO À CIDADE SUSTENTÁVEL. ART. 2º, INCISOS I E IV, DA LEI 10.257/01 (ESTATUTO DA CIDADE). DOAÇÃO DE BEM IMÓVEL MUNICIPAL DE USO COMUM À UNIÃO PARA CONSTRUÇÃO DE AGÊNCIA DO INSS. DESAFETAÇÃO. COMPETÊNCIA. INAPLICABILIDADE DA SÚMULA 150/STJ. EXEGESE DE NORMAS LOCAIS (LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE ESTEIO/RS).

(...)

2. Praças, jardins, parques e bulevares públicos urbanos constituem uma das mais expressivas manifestações do processo civilizatório, porquanto encarnam o ideal de qualidade de vida da cidade, realidade físico-cultural refinada no decorrer de longo processo histórico em que a urbe se viu transformada, de amontoado caótico de pessoas e construções toscas adensadas, em ambiente de convivência que se pretende banhado pelo saudável, belo e aprazível.

3. Tais espaços públicos são, modernamente, objeto de disciplina pelo planejamento urbano, nos termos do art. 2º, IV, da Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade), e concorrem, entre seus vários benefícios supraindividuais e intangíveis, para dissolver ou amenizar diferenças que separam os seres humanos, na esteira da generosa acessibilidade que lhes é própria. Por isso mesmo, fortalecem o sentimento de comunidade, mitigam o egoísmo e o Exclusivismo do domínio privado e viabilizam nobres aspirações democráticas, de paridade e igualdade, já que neles convivem os multifacetários matizes da população: abertos a todos e compartilhados por todos, mesmo os “indesejáveis”, sem discriminação de classe, raça, gênero, credo ou moda.

4. Em vez de resíduo, mancha ou zona morta – bolsões vazios e inúteis, verdadeiras pedras no caminho da plena e absoluta explorabilidade imobiliária, a estorvarem aquilo que seria o destino inevitável do adensamento –, os espaços públicos urbanos cumprem, muito ao contrário, relevantes funções de caráter social (recreação cultural e esportiva), político (palco de manifestações e protestos populares), estético (embelezamento da paisagem artificial e natural),

sanitário (ilhas de tranquilidade, de simples contemplação ou de escape da algazarra de multidões de gente e veículos) e ecológico (refúgio para a biodiversidade local). Daí o dever não discricionário do administrador de instituí-los e conservá-los adequadamente, como elementos indispensáveis ao direito à cidade sustentável, que envolve, simultaneamente, os interesses das gerações presentes e futuras, consoante o art. 2º, I, da Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade).

(...)

7. De toda sorte, registre-se, em obiter dictum, que, embora seja de inequívoco interesse coletivo viabilizar a prestação de serviços a pessoas de baixa renda, não se justifica, nos dias atuais, que praças, jardins, parques e bulevares públicos, ou qualquer área verde municipal de uso comum do povo, sofram desafetação para a edificação de prédios e construções, governamentais ou não, tanto mais ao se considerar, nas cidades brasileiras, a insuficiência ou absoluta carência desses lugares de convivência social. Quando realizada sem critérios objetivos e tecnicamente sólidos, maldotada na consideração de possíveis alternativas, ou à míngua de respeito pelos valores e funções nele condensados, a desafetação de bem público transforma-se em vandalismo estatal, mais repreensível que a profanação privada, pois a dominialidade pública encontra, ou deveria encontrar, no Estado, o seu primeiro, maior e mais combativo protetor. Por outro lado, é ilegítimo, para não dizer imoral ou ímprobo, à Administração, sob o argumento do “estado de abandono” das áreas públicas, pretender motivar o seu aniquilamento absoluto, por meio de desafetação. Entender de maneira diversa corresponderia a atribuir à recriminável omissão estatal a prerrogativa de inspirar e apressar a privatização ou a transformação do bem de uso comum do povo em categoria distinta. Finalmente, tampouco há de servir de justificativa a simples alegação de não uso ou pouco uso do espaço pela população, pois a finalidade desses locais públicos não se resume, nem se esgota, na imediata e efetiva utilização, bastando a simples disponibilização, hoje e sobretudo para o futuro – um investimento ou poupança na espera de tempos de melhor compreensão da centralidade e de estima pela utilidade do patrimônio coletivo. Assim, em tese, poderá o Ministério Público, se entender conveniente, ingressar com Ação Civil Pública contra o Município recorrido, visando obter compensação pelo espaço verde urbano suprimido, de igual ou maior área, no mesmo bairro em que se localizava a praça desafetada.

8. Recurso Especial não provido. (Resp. nº. 1.135.807 – RS. Segunda Turma. Relator: Ministro Herman Benjamin. Data julgamento: 15/abr/2010).

No art. 4º, o Estatuto da Cidade elenca um amplo rol de instrumentos com vistas ao alcance das diretrizes gerais supracitadas. Em particular ao âmbito municipal, define que o planejamento urbano local deve envolver as questões ambientais, orçamentárias e o desenvolvimento econômico e social. Merece destaque a inclusão no plano diretor da disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo, bem como do zoneamento

ambiental, dentre os instrumentos de planejamento municipal. Ademais, no inciso V do mesmo artigo, fornece ao ente local institutos jurídicos e políticos que permitem variadas formas de intervenção social sobre o livre uso da propriedade privada, a regularização fundiária das ocupações de interesse social, a indução do desenvolvimento urbano e instrumentos voltados para a democratização da gestão urbana e do direito à moradia.

Inserido na Seção II do Estatuto da Cidade, o art. 5º define que o parcelamento, a edificação ou utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado poderão ser determinados por lei municipal específica para área incluída no plano diretor, com fulcro no preceito constitucional da função social da propriedade e o direito de todos à cidade. Nesse sentido, destaca-se o seguinte comentário ao Estatuto da Cidade (BARROS et

al. 2010, p. 97):

“A manutenção de terrenos vazios ou ociosos, inseridos na área urbanizada, à espera de uma valorização futura que beneficia apenas seus proprietários, diminui os espaços disponíveis na cidade para a moradia e as atividades econômicas necessárias para o desenvolvimento de toda a sociedade, especialmente para os grupos economicamente vulneráveis.”

2.1.4 Competência municipal consoante o princípio da preponderância dos