O fenecer da política territorial de governo no Brasil

Apesar dos investimentos, estes nove anos de atividades no PTC - Brasil, por se tratar de um programa de Governo, não de Estado, marcaram muitas discussões territoriais, para que o desenvolvimento no Brasil ocorresse de forma uniforme e sustentável: seu fenecer como política pública de governo voltada ao desenvolvimento territorial no Brasil é uma realidade agora. Realizados desde 2003, nos 120 Ter- ritórios da Cidadania no país, sobretudo, chegou à fase de extinção pelo atual governo brasileiro de Michel Temer: diga-se de passagem, muitas coisas foram extintas por esse governo.

Esses territórios estavam sob a coordenação do Ministério do Desenvolvimento Agrícola (MDA), porém, pelo Decreto n. 8.865, de 29 de setembro de 2016, o governo Temer transfere a Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário para a Casa Civil da Presidência da República e dispõe sobre a vinculação do Instituto

Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA.

Segundo Beghin (2018), essas políticas estão longe de ser perfeitas e precisam ser aprimoradas. Entretanto, contribuíram para produzir resultados expressivos, valorizados inclusive internacionalmente. O fortalecimento do/a agricultor/a familiar como ator econômico res- ponsável pelo fornecimento de grande parte da alimentação dos brasileiros foi fator crucial para a expressiva diminuição da fome e da desnutrição no Brasil. A crescente alocação de recursos para assegurar crédito subsidiado, seguro agrícola, assistência técnica, extensão rural e compras institucionais, entre outras, foi decisiva para a retirada do Brasil do Mapa da Fome das Nações Unidas. Essa experiência brasileira, inovadora e inédita, tem sido fonte de inspiração para regiões e países do mundo, merecendo atenção especial, ao que vem sendo feito no Mercosul, na Unasul e em diversos países da África.

Diante de um sucesso que perpassa vários governos e que é resultado de muitos anos de luta das organizações e movimentos sociais, e da consolidação de uma institucionalidade que vinha se mostrando eficiente, o que o governo Temer faz? Extingue o MDA. Simples, assim, passa suas funções para um recém-criado Ministério de Desenvolvimento Social e Agrário, tratando o/a agricultor/a familiar, camponês e indígena não como elemento central de um desenvolvimen- to socioambientalmente sustentável, mas como público-alvo de uma política social que mais busca reproduzir a pobreza do que enfrentá-la. No dia 25 de fevereiro de 2017, os Territórios da Cidadania com- pletariam nove anos de existência. Criado em 2008, durante o segun- do mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o programa foi uma estratégia de desenvolvimento regional sustentável e garantia de direitos sociais voltadas às regiões mais pobres do país. A base do programa era a integração das ações do Governo Federal e dos Governos Estaduais e Municipais, em planos desenvolvidos nos ter- ritórios, com o protagonismo da sociedade. Cada território tinha seu Colegiado Territorial composto pelas três esferas governamentais e pela sociedade, que se reunia em assembleias abertas à participação

dos interessados e determinava um plano de desenvolvimento e uma agenda pactuada de ações para todo o ano. Somados todos os territórios, passaram pelos colegiados representantes de 11,6 mil entidades, além de muitas pessoas sem filiação ou associação com qualquer instituição.

Como se tratava de uma política de Governo e não de Estado, foi extinta pelo atual governo Temer. Levanta-se, sobretudo, uma questão problema aqui, de como um país continental como o Brasil extingue uma política de discussões voltadas ao desenvolvimento territorial, sem apresentar uma nova proposta ou aperfeiçoar a que foi criada há 9 anos, e que estava dando resultados desenvolvimentistas de forma sustentável. Pelo visto, vai levar muitos anos até se reestabelecer uma discussão territorial do que foi a do PTC no Brasil.

Um plano de apoio às discussões territoriais, segundo VENTURA, J.; LADER G.; MILAN, A. (2016, p. 101), foi por meio de projetos, a criação dos Núcleo de Extensão em Desenvolvimento Territorial (NE- DETs), de onde a Secretaria de Desenvolvimento Territorial juntamente com o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) desenvolveram diversas parcerias para garantir apoio e viabilidade ao Programa Terri- tórios da Cidadania. Foram identificados 164 grupos de pesquisa sobre desenvolvimento territorial em 81 universidades nos 26 estados da federação. O Projeto de Extensão Universitária (PROEXT) 2013 aprovou 17 projetos com temática relacionada ao Desenvolvimento Territorial. Diante deste cenário, a parceria com instituições de Ensino Superior proporcionou um papel indutor na promoção do desenvolvimento e na valorização das ações de extensão, na estratégia de desenvolvimento territorial. Em 2009, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial, em parceria com o CNPq, realizou a primeira iniciativa de integração de universidades federais e estaduais por meio de edital em conjunto para apoiar a constituição e execução do Projeto Células de Acompanhamen- to e Avaliação. O projeto favoreceu a articulação e operacionalização de Universidades, Territórios Rurais e Secretaria de Desenvolvimento Territorial para o estabelecimento do Sistema de Gestão Estratégica do Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PPA

2008-2011), gerando e sistematizando conhecimentos, aperfeiçoando a gestão e a destinação de investimentos públicos. E foi assim, por meio da chamada Pública CNPq/MDA/SPM-PR n. 11, de 2014, que tinha por objetivo apoiar financeiramente projetos que visem a implantação e manutenção de Núcleos de Extensão em Desenvolvimento Territorial (NEDET), para garantir ações de extensão e pesquisa, envolvendo o assessoramento, acompanhamento e monitoramento das iniciativas de desenvolvimento territorial do MDA. Observável na figura n. 2, o número de participantes.

Figura 2 – Criação de NEDETs

Fonte: Informação Chamada Pública 11/2014.

Com o fim das discussões territoriais, o projeto que instituiu os NEDETs foi prorrogado até dezembro de 2016 e também teve sua finalização. Há opiniões na Secretaria de Desenvolvimento Territorial que defendem a extinção dos NEDETs e que os Colegiados Territoriais possam caminhar com suas “próprias pernas”. A realidade é que os assessores também tiveram seus contratos encerrados. A articulação com os atores é contínua e intensa: a discussão territorial não pode ter fim. Mesmo que neste governo não venha a ser reativada, mas, nos próximos, novas políticas motivarão novas discussões. Quanto aos atores que vivem nestes 120 territórios, é necessário acompanhá-los, chamá-los e estimulá-los, sem torná-los dependentes dos assessores, porém, que possam sentir-se independentes de políticas de governo. Representantes vêm e vão, com ou em seus cargos, mas a política

pública deve chegar ao seu fim, independente de obstáculos gerados com os encerramentos da política de governo extinta com os novos gestores governamentais.

Outro desafio para o NEDETs seria o acompanhamento da efe- tivação das políticas públicas de governo, que se tornassem política contínua de Estado. Há carência de um planejamento consistente de desenvolvimento territorial que apoie projetos com viabilidades econômicas já estudadas e que, certamente, sejam estruturadas como políticas de efetivação do Estado: ainda mais num país continental como é o Brasil.

Quando se fala do estado de exceção e sobre a intervenção do Estado na vida do cidadão e de um território, segundo MACIEL, J. F. (2016, p. 131), não tanto como se costuma pensar do ponto de vista do suposto pacto fundante do Estado moderno (contratualismo) e sua relação com os princípios em torno dos direitos do cidadão como base da democracia contemporânea (depois da Revolução Francesa), a análise do poder político que se desenvolve a partir do filósofo e jurista alemão Carl Schmitt11 _{só pode ser entendida na relação da soberania} com a condição primordial e essencial da política.

A partir da proposta do autor alemão, se tornará possível pensar as origens do estado de exceção e, por consequência, a constituição do Estado. Com o progresso da ordem jurídica do Estado moderno e a limitação social ao poder constituído, a soberania se ausenta das decisões políticas, apresentando-se em situações em que se torna necessário decidir sobre novas tendências de organizações. É esse o fator que caracteriza o soberano, a decisão sobre as lacunas do orde- namento, sobre a reintegração da coesão social. Em outras palavras, o soberano é aquele que apresenta o poder último e originário. Assim, a soberania possui a condição de tratar de negócios territoriais inter- nos, como a paz e o enfrentamento de forças externas, como relações políticas e administrativas.

11 Carl Schmitt nasceu em Plettenberg (Alemanha), está dentre os teóricos da política mais conhecidos do século XX. Na década de 30 aderiu ao Nazismo, o que torna maculado o interesse de muitos pela obra desse importante pensador.

Com o progresso do Direito no Estado moderno e a limitação social ao poder constituído, a soberania se ausenta das decisões políticas, apresentando-se em situações em que se torna necessário decidir sobre novas tendências de organização e proteção do Estado em si. É esse o fator que caracteriza o soberano, a decisão sobre as lacunas do ordenamento, sobre a reintegração e a coesão social. Em outras palavras, o soberano é aquele que apresenta o poder último e originário, aquele que decide sobre o estado de exceção (SCHMITT, 1992, p. 7). Assim, com o fim do Território da Cidadania, pode-se perceber, como argumenta Maciel (2016, p. 133):

[...]com notória influência de Schmitt, Agamben de- monstra como a forma estrutural originária da Políti- ca encontra-se na lógica do bando. É nesse caso que a exceção se apresenta como a figura fundante da norma. A partir do mesmo raciocínio, a soberania en- contra-se na exceção, com a prerrogativa de incluir ou excluir. Ela (a soberania) inclui corpos à proteção do bando (faz viver) ou exclui à mercê da morte (dei- xa morrer). É nessa lógica que a soberania do Estado (de exceção) moderno exerce a função de promover a cidadania ou negá-la, e é nessa estrutura da exce- ção que o Estado desvela sua mais primitiva origem. Portanto, a soberania do Estado não se fundamenta no pacto originário, como diria Hobbes, mas na sua capacidade de incluir e excluir vida nua no bando. O problema apresentado pelo pensador italiano também remete ao conflito entre Política e Estado presente desde os tempos modernos. Nesse sentido, a democracia se torna impotente quando separada do estatuto jurídico, condenando-a sem reservas, a um problema a ser decidido apenas pelo Estado. Na obra intitulada: Estado de Exceção (2009), o pensa- dor italiano busca desvendar a terra de ninguém que se encontra no limite entre fato político e direito pú- blico, nas técnicas de governo e nos paradigmas ori- ginários das medidas excepcionais da modernidade e contemporaneidade. Para Agamben, está no pró- prio Direito a garantia do estado de exceção e este, por sua vez, não se qualifica no âmbito do mesmo

por se tratar de uma anomia, suspensão da própria lei. Se a tese agambeniana estiver correta, os Es- tados totalitários não representam uma violação da ordem jurídica, mas antes, resultam do paradigma excepcional que permite a suspensão da ordem nor- mativa anterior em nome da defesa da mesma”.

Corroborando com este argumento, a gerência do Estado toma suas decisões com base em políticas partidárias, sem se preocupar com todo o cabedal de informações e ações, além de investimentos que foram aplicados para o desenvolvimento territorial no Brasil, e dá-se um fim, por se tratar de uma política de governo de seus opositores: certamente, se fosse uma política de Estado e não de Governo, as discussões e ações para diminuir as diferenças territoriais seriam de forma permanente e sustentável como ocorre em grandes nações, por ilustração, como a política de Ordenamento Territorial que está ocorrendo com os 27 países da União Europeia.

Considerações Finais

Certamente, quando uma política pública fica no âmbito de Go- verno e não de Estado, a qualquer momento, como aconteceu no Brasil, pode ser suspensa, colocada em stand by em um contexto de crises políticas, ou seja, como no mundo corporativo – ganha o mes- mo sentido e significado –, deixar ou estar em espera, de prontidão, referindo-se a algum projeto que esteja à espera de aval para ser desenvolvido por um novo governo.

Um projeto como o PTC não pode esperar pelo governo atual ou por outro que venha a desenvolver políticas de desenvolvimento terri- torial. Este é o sentido do atraso, da perda de tempo e investimentos, que levam ao subdesenvolvimento, a cada dia. Logo, desses territórios rurais, destacados os 120 TC, que abrangem 3.568 municípios (64,3% do total do país) e que reúnem mais de 76,6 milhões dos habitantes, uma política de governo que abrange 64,12% dos municípios do Brasil

e uma área de 77% do território nacional, que envolveu discussões territoriais de forma intensa, voltadas a promover o desenvolvimento do país de forma contínua e sustentável, não poderia estar em stand by. Por fim, concluiu-se em análise que, ao colocar em questão esse sentimento generalizado de que a política territorial não logra êxito, quando for política pública de Governo, típico de uma fase de infle- xão, que exige um balanço minucioso dos seus pontos frágeis para tornar-se política de Estado, sem dúvida, identificar e diagnosticar as situações de pobreza no território e utilizar instrumentos de gestão para os Territórios da Cidadania, com apropriação e uso dos instrumentos da política, como a Matriz de Ações e os Planos de Execução, pode contribuir para se obterem melhores resultados nas ações territoriais e na consolidação da territorialização das políticas públicas voltados ao combate à pobreza e ao desenvolvimento de forma sustentável. Certamente, o Programa Território da Cidadania teria sucesso, se não fosse tratado como uma política pública de Governo, tendo seu fenecer com novos governos com visão capitalista de extrema-direita.

Referências bibliográficas

ASCOOB. Disponível em: <http://www.sistemaascoob.com.br/noticia/68/territorios-da-cidadania/-e-o- -programa-mais>. Acesso em: jun. 2018.

AYUB, Bruna Rayet. Política Pública do Pronaf - Mais Alimentos: uma ferramenta de estímulo ao desen- volvimento da produção leiteira. In: Desenvolvimento regional em questão. Org. Reinaldo Knorek. Curitiba, CRV, 2016.

BEGHIN, Nathalie. Extinção do MDA é mais um tiro no pé de um governo morto-vivo. Disponível em: <http://www.inesc.org.br/noticias/noticias-do-inesc/2016/maio/extincao-do-mda-e-mais-um-tiro- -no-pe-de-um-governo-morto-vivo>. Acesso em: 17 jun. 2018.

KNOREK, Reinaldo. Território da Cidadania em Santa Catarina: políticas de desenvolvimento territorial. In KNOREK, Reinaldo. Território da Cidadania: políticas e desenvolvimento. (Org.). Curitiba, CRV, 2016. KNOREK, Reinaldo. Territórios: políticas de desenvolvimento no Brasil e Portugal. Curitiba: CRV, 2017. MACIEL, Jonas Fabio. O estado e a intervenção nos Territórios da Cidadania em Santa Catarina. In: KNOREK, Reinaldo. Território da Cidadania: políticas e desenvolvimento. (Org.). Curitiba, CRV, 2016. SCHICK, R (2016). Território Da Cidadania De Santa Catarina: Políticas Públicas De Emprego, Trabalho E Renda No Setor Papeleiro. In: Território Da Cidadania: Políticas E Desenvolvimento. Knorek, R. (Org.). Crv. Curitiba.

SEBRAE. Territórios da Cidadania: Riquezas de um novo Brasil, 2014. Disponível em: <http://www. bibliotecas.sebrae.com.br/chronus/ARQUIVOS_CHRONUS/bds/bds.nsf/90860905e4c63a1dff070b05b- 396f0d1/$File/5182.pdf>. Acesso em: 18 jun. 2018.

SEBRAE/MG (2008). Políticas Públicas Conceitos E Práticas. Disponível em: <Http://Www.Mp.Ce. Gov.Br/Nespeciais/Promulher/Manuais/Manual%20de%20politicas%20p%C3%9 Ablicas. Pdf>. Acesso em: abr. 2018.

VENTURA, J.; LADER G.; MILAN, A. Território da Cidadania em Santa Catarina: políticas de desenvol- vimento territorial. In KNOREK, Reinaldo. Território da Cidadania: políticas e desenvolvimento. (Org.). Curitiba, CRV, 2016.

Política agrícola: desenvolvimento e