3 QUALIDADE DA EDUCAÇÃO BÁSICA
3.3 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO
3.3.2 O FUNDEF e o FUNDEB: O que de fato mudou?
A Educação aparece na Legislação Educacional como direito de todos e dever do Estado desde a Constituição Federal de 1934 e desde esta data conta com recursos para sua manutenção, embora nos períodos declaradamente autoritários, como os de 1937 a 1946 e, de 1967 a 1983, essa vinculação tenha sido interrompida (DAVIES, 2004).
Para assegurar a garantia do direito à educação, é salutar que os recursos educacionais possam assegurar, no mínimo, a manutenção do ensino obrigatório. Sobre a obrigatoriedade do ensino, apresenta-se uma contextualização histórica dessa conquista:
A Lei nº 4.024, de 1961 estabelecia quatro anos; pelo Acordo de Punta Del Este e Santiago, o governo brasileiro assumiu a obrigação de estabelecer a duração de seis anos de ensino primário para todos os brasileiros, prevendo cumpri-la até 1970. Em 1971, a Lei nº 5.692 estabeleceu a obrigatoriedade para oito anos. Já em 1996, a LDB sinalizou para um ensino obrigatório de nove anos, a iniciar-se aos seis anos de idade. Este se tornou meta da educação nacional pela Lei 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que aprovou o PNE (BRASIL, 2004b, p. 14).
No mesmo ano de aprovação da Nova LDB, aprovou-se a Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996, a qual dispõe sobre o FUNDEF. A referida Lei destina recursos exclusivos para o Ensino Obrigatório, neste caso para o Ensino Fundamental, sendo que, do montante os recursos, o mínimo de 60% deveria ser aplicado para o pagamento dos professores do Ensino Fundamental. Os outros 40% poderiam ser utilizados em outras ações voltadas à manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE).
sendo:
a) 15% do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) b) 15% do Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
c) 15% do Imposto sobre Operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal
e de comunicação (ICMS)
d) 15% do Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações (IPI-Exp)
e) 15% do Ressarcimento pela Desoneração de Exportações, de que trata a Lei Complementar Nº 87 de 13 de setembro de 1996, chamada de Lei Kandir. Essa Lei Complementar que ficou conhecida pelo nome do Deputado Antônio Kandir, isentou do pagamento do ICMS os produtos e serviços destinados à exportação e, por isso a União ficou responsável por efetivar o ressarcimento aos estados e ao DF do valor que seria arrecadado com esses produtos e serviços (AMARAL, 2012, p. 131-132).
Retomando o assunto da obrigatoriedade do ensino, observa-se que, em 2006, instituiu-se no Brasil o Ensino Fundamental de nove anos de duração, por meio da Lei nº 11.274/06, acrescentando um ano a mais ao Ensino Fundamental, ou seja, um ano a mais de ensino obrigatório. Em 2009, por meio da Emenda Constitucional nº 59/09, a obrigatoriedade do ensino passou a ser dos quatro aos dezessete anos de idade, prevendo um prazo para a efetivação desse direito, até o ano de 2016. Nesse sentido a Pré-Escola e o Ensino Médio passaram a ser obrigatórios a partir de 2016, o que foi ratificada pela Lei nº 13.005/14.
É provável que ao se criar o FUNDEB, por meio da Lei nº 11.494/2007, já se previa a expansão da obrigatoriedade para além do Ensino Fundamental, o que se consolidou conforme citado anteriormente por meio da Emenda Constitucional nº 59/09 e pelo Novo Plano Nacional de Educação - Lei nº 13.005/14.
A expansão da obrigatoriedade para outras etapas da Educação Básica, ou seja, para a Pré-Escola e para o Ensino Médio traz consigo a necessidade de que os recursos também contemplem essas outras etapas do ensino, embora autores como Saviani (2009a), Davies (2008) e Amaral (2012) imprimam severas críticas ao FUNDEB, pois para esses autores a mudança do FUNDEF para o FUNDEB não acrescentou recursos novos à educação, mas apenas redistribuiu os já existentes, fazendo com que muitos municípios tivessem perdas financeiras significativas com isso e, de modo geral, quem acabou ganhando foram alguns estados.
Quanto aos recursos que compõem o FUNDEF, Amaral (2012) destaca que a sua composição contempla parte dos recursos vinculados pela constituição e apresenta os impostos que compõem o FUNDEF e FUNDEB, sendo que, a partir da observação destes, já se verifica que não há ganhos significativos tanto no sentido de acréscimo de impostos, quanto no aumento da sua porcentagem, conforme se verifica na tabela 1.
Tabela 1 – Composição de impostos do FUNDEF e do FUNDEB
IMPOSTOS FUNDEF FUNDEB
Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) 15% 20% Fundo de Participação dos Municípios (FPM) 15% 20% Imposto sobre Operações relativas à circulação de mercadorias
e sobre prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS)
15% 20%
Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às
exportações (IPI-Exp) 15% 20%
15% do Ressarcimento pela Desoneração de Exportações, de que trata a Lei Complementar Nº 87 de 13 de setembro de 1996, chamada de Lei Kandir33.
15% -
Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) - 20% Imposto sobre a Transmissão Causas Mortis e Doação de
Quaisquer Bens ou Direitos - 20%
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - 20% Fonte: adaptado de Amaral (2012).
Davies (2008) ao se referir às perdas que alguns governos tiveram com a implantação do FUNDEB, apresenta alguns exemplos referentes ao ano de 2006 que ilustra essa realidade, assegurando que as prefeituras teriam perdas significativas em relação aos estados, uma vez que com base no Censo Escolar de 2006, o crescimento das matrículas estaduais foi bem maior do que as municipais. Assim, as perdas das prefeituras “tenderá a ser maior porque as matrículas do Ensino Médio (quase totalmente estaduais) têm um peso maior (1,2) do que as das creches (0,8) e pré-escolas (0,9), majoritariamente municipais” (DAVIES, 2008, p. 38-39).
Nas palavras de Saviani (2009a, p. 38):
O FUNDEB representa considerável avanço em relação ao seu antecessor, o FUNDEF, ao promover a ampliação do seu raio de ação abrangendo toda a educação básica, não apenas no que se refere aos níveis, mas também quanto às modalidades de ensino.
Mas é preciso reconhecer também que o FUNDEB não representou aumento dos recursos financeiros. Ao contrário. Conforme foi divulgado no dia 20 de junho de 2007 na ocasião de sanção da lei que regulamentou o FUNDEB, o número de estudantes atendidos pelo Fundo passou de 30 milhões para 47 milhões, portanto, um aumento de 56,6%. Em
33 Essa Lei Complementar que ficou conhecida pelo nome do Deputado Antônio Kandir, isentou do
pagamento do ICMS os produtos e serviços destinados à exportação e, por isso a União ficou responsável por efetivar o ressarcimento aos estados e ao DF do valor que seria arrecadado com esses produtos e serviços (AMARAL, 2012, p. 131-132).
contrapartida, o montante do Fundo passou de 35,2 bilhões para 48 bilhões, o que significa um acréscimo de apenas 36,3%. Esse Fundo passou, sem que, em sua composição, entrem todos os recursos que estados e municípios devem destinar, por imperativo constitucional, à educação. […]. Também a complementação da União não implicou acréscimo. Com efeito, antes a União deveria entrar com pelo menos 30% de seu orçamento. Ora, o orçamento do MEC para 2007, após o corte de 610 milhões imposto pela fazenda, foi de 9 bilhões e 130 milhões. Logo 30% corresponderiam a 2 bilhões e 739 milhões. No entanto, a importância prevista como complementação da União para 2007 limitou-se a 2 bilhões (SAVIANI, 2009a, p. 38-39).
Saviani complementa (2009a, p. 39):
[…] o FUNDEB é um fundo de natureza contábil que não chega a resolver o problema do financiamento da educação. Representa um ganho de gestão; porém, não um ganho financeiro. Na verdade os recursos nele alocados, se efetivamente aplicados e corretamente geridos, podem melhorar o financiamento da educação comparativamente à situação anterior, mas não terão força para alterar o status quo vigente. Ou seja: uma boa gestão do fundo permitirá atender a um número maior de alunos, porém em condições não menos precárias do que as atuais, isto é, com professores em regime de hora-aula; com classes numerosas; e sendo obrigados a ministrar um grande número de aulas semanais para compensar os baixos salários que ainda vigoram nos estados e municípios.
Ao se fazer uma análise dos impostos que compõem os dois Fundos (FUNDEF e FUNDEB), bem como das contribuições de Davies e Saviani sobre o assunto, constata-se que o FUNDEB dá conta de garantir a expansão das matrículas, uma vez que assegura, legalmente, recursos para as demais etapas da Educação Básica (Educação Infantil e Ensino Médio) que antes não eram contempladas com o FUNDEF. No entanto, como a ampliação dos recursos não se deu na mesma proporção da ampliação do número de alunos que passaram a ser contemplados, fica uma lacuna no sentido da qualidade do ensino, a qual, necessariamente, dependeria do aumento dos recursos, que poderia ser via entrada de novos recursos ou mesmo por meio da ampliação dos recursos já existentes.
A esse respeito, Leite (2005) destaca que, o FUNDEB surtirá resultado positivo no que se refere ao acesso, permanência e qualidade do ensino, se forem superadas as discordâncias entre os Ministérios da Educação e do Planejamento, assegurando recursos necessários à execução de ações, tais como:
[...] ampliação do espaço para atendimento escolar; aumento da jornada escolar de cada estudante; definição da jornada de 40 horas para todos os professores; implementação de mecanismos de formação inicial e
continuada para todos os profissionais da educação; estabelecimento de um piso salarial nacional (não previsto no Anteprojeto de Lei do Fundeb) que possibilite ao professor uma melhor situação econômica e lhe favoreça o acesso às novas tecnologias e à prática da pesquisa, que permitirão o seu desenvolvimento pessoal e profissional (LEITE, 2005, p. 209).
As necessidades levantadas por Leite são imprescindíveis para a oferta e o desenvolvimento de um ensino de qualidade. Diante do exposto, constata-se que dos apontamentos indicados pela autora, a minoria vem sendo colocada em prática. Em relação à primeira necessidade, ampliação dos espaços escolares, é importante destacar o Proinfância, um programa do governo federal que se volta para financiar a construção de creches, o qual foi instituído por meio da Resolução nº 6, de 24 de abril de 2007 e integra as ações do PDE (BRASIL, 2007c). Esse programa, embora não se destine às outras etapas da Educação Básica, é uma iniciativa governamental imprescindível para a educação do país. Embora a etapa da creche (0 a 3 anos) ainda não seja obrigatória, a própria CF no capítulo III da Educação, da Cultura e do Desporto, na Seção I Da Educação, estabelece em seu Art. 205:
A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (BRASIL, 1988).
Quanto à segunda necessidade que diz respeito à Educação Integral, esta foi contemplada na meta 6 do Novo PNE e estabelece que até o final do decênio deverá ser ofertada “educação em tempo integral em, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas públicas, de forma a atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos (as) alunos (as) da educação básica” (BRASIL, 2014b). Representa um grande desafio, uma vez que há insuficiência de recursos para manter com qualidade os turnos regulares das escolas. A ampliação da jornada escolar requer maiores investimentos, o que se torna uma dificuldade, uma vez que o governo federal vem reduzindo os investimentos, principalmente nas áreas de Saúde e Educação, o que se pode observar com a proposição da Proposta de Emenda Constitucional – PEC 55, aprovada por meio da Lei nº 95/2016.
Conforme dados do Observatório do PNE, de 03 de março de 2017, que traz informações referentes ao Censo Escolar de 2016: “[...] o Censo detectou redução
no percentual de alunos que estudam no Ensino Fundamental em tempo integral de 2016 em relação a 2015: de 16,7 % para 9,1%, uma queda de 46% no período de um ano” (BRASIL, 2017f).
De acordo com o Censo Escolar de 2016, “o ensino fundamental é a maior etapa de toda a educação básica, ultrapassando 27,5 milhões de matrículas – 15,3 milhões nos anos iniciais e 12,2 milhões nos anos finais” (BRASIL, 2017d, p. 20). Considerando a redução do número de alunos dessa etapa do ensino que já estavam frequentando a jornada de tempo integral, verifica-se que para se atingir o que prevê a meta 6 do PNE, ainda se tem muito a avançar e o desafio se torna muito maior tendo em vista a redução de custos proposta pelo governo federal, já mencionada anteriormente.
No que concerne à terceira necessidade que trata da contratação de todos os professores para uma jornada de 40 horas, observa-se que esta representa uma proposta “utópica”, uma vez que no Brasil atendem a essa condição apenas os professores da Educação Infantil, cujo concurso geralmente é para uma jornada de 40 horas e alguns professores das outras etapas da Educação Básica que, de modo geral, prestam dois concursos de 20 horas cada.
Em alguns estados, como exemplo, o Paraná, já houve experiências de ampliação da carga horária de alguns professores de 20 para 40 horas, a chamada dobra de padrão - Resolução nº 1934/2009, de 15 de junho de 2009 (PARANÁ, 2009b). No entanto, essa expansão da carga horária para todos os estados, municípios, escolas e para todos os docentes das diversas etapas da Educação Básica é algo muito difícil de ser alcançado, devido à insuficiência de recursos destinados à educação, bem como, à má utilização dos recursos existentes.
A quarta necessidade, apontada por Leite (2005), se refere à implementação de mecanismos de formação inicial e continuada dos profissionais da educação, temática esta já apresentada na seção 2 desta tese que trata das Políticas Públicas, mais precisamente no tópico 2.3.2, o qual aborda as Políticas para a Educação Básica em nível nacional. Retomando, objetivamente, o que já foi apresentado anteriormente em relação à formação inicial, destaca-se a oferta dessa formação pela UAB, atendendo, prioritariamente, os professores da Educação Básica sem a formação inicial em nível superior, cujos cursos são ofertados na modalidade à distância, bem como, o PIBID, programa este específico das licenciaturas. Outra ação do governo federal voltada à formação de professores foi a própria ampliação
dos cursos de licenciatura, o qual está relacionado à ampliação das universidades. Nesse sentido, ressalta-se o REUNI (Programa de Reestruturação das Universidades), o qual previa a instituição de pelo menos um curso de Licenciatura em cada universidade federal. Outro curso de Formação na modalidade à distância promovido pelo MEC em parceria com as universidades é o Programa Emergencial, denominado Plano Nacional de Formação de Professores da Educação Básica – PARFOR, o qual tem como objetivo a oferta de turmas especiais em cursos de I Licenciatura34, II Licenciatura35 e Formação Pedagógica36 e, específico aos
docentes da Educação Infantil, o MEC oferta o Proinfantil37.
Em relação à formação continuada, é importante enfatizar que em 2004, o Ministério da Educação criou a Rede Nacional de Formação de Professores, “com o objetivo de contribuir para a melhoria da formação dos professores e alunos. O público-alvo prioritário da rede são professores de educação básica dos sistemas públicos de educação” (BRASIL, 2016d).
Para os Anos Iniciais do Ensino Fundamental, o MEC ofertou o Pró- Letramento38 que, na concepção deste ministério, é um programa de formação continuada de professores com vistas à melhoria da qualidade da aprendizagem na leitura, na escrita e na matemática (BRASIL, 2016i).
Outra modalidade de curso ofertada pelo MEC voltada aos Anos Iniciais do Ensino Fundamental é a Formação no Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa39. Este curso é presencial, desenvolvido num período de 02 (dois) anos, com carga horária de 120 horas para os professores cursistas. É ministrado por
34 Licenciatura – para docentes ou tradutores intérpretes de Libras em exercício na rede
pública da educação básica que não tenham formação superior ou que mesmo tendo essa formação se disponham a realizar curso de licenciatura na etapa/disciplina em que atua em sala de aula (BRASIL, 2017e).
35 Segunda Licenciatura – para professores licenciados que estejam em exercício há pelo
menos três anos na rede pública de educação básica e que atuem em áreas distintas da sua formação inicial, ou para profissionais licenciados que atuam como tradutor intérprete de Libras na rede pública de Educação Básica (BRASIL, 2017e).
36 Formação Pedagógica - Para Docentes ou tradutores intérpretes de Libras graduados
não licenciados que se encontram no exercício da docência na rede pública da educação básica (BRASIL, 2017e).
37 ProInfantil é um curso de nível médio à distância, na modalidade normal. Destina-se aos
profissionais que atuam em sala de aula, da educação infantil, nas creches e pré-escolas das redes públicas e da rede privada, sem fins lucrativos, que não possuem a formação específica para o magistério (BRASIL, 2016e).
38 Esta modalidade de curso foi desenvolvida na Rede Municipal de Dois Vizinhos no período
de 2009 e 2010.
39 Esta modalidade de curso está em desenvolvimento na Rede Municipal de Dois Vizinhos
professores das redes, os quais recebem uma formação específica de 200 horas por ano, em universidades públicas. Neste programa são desenvolvidas ações que contribuem para o debate acerca dos direitos de aprendizagem das crianças do ciclo de alfabetização; os processos de avaliação e acompanhamento da aprendizagem das crianças; planejamento e avaliação das situações didáticas; o uso dos materiais distribuídos pelo MEC, voltadas para a melhoria da qualidade do ensino no ciclo de alfabetização (BRASIL, 2016n).
No que concerne aos Anos Finais do Ensino Fundamental destaca-se a seguinte formação continuada, ofertada pelo MEC:
Gestar II – O Programa Gestão da Aprendizagem Escolar oferece formação continuada em língua portuguesa e matemática aos professores dos anos finais (do sexto ao nono ano) do ensino fundamental em exercício nas escolas públicas. A formação possui carga horária de 300 horas, sendo 120 horas presenciais e 180 horas à distância (estudos individuais) para cada área temática. O programa inclui discussões sobre questões prático-teóricas e busca contribuir para o aperfeiçoamento da autonomia do professor em sala de aula (BRASIL, 2016f).
Além dessa formação continuada, o MEC oferta ainda, formação voltada ao uso das tecnologias da Informação e da Comunicação (TIC), sendo estes o Proinfo Integrado e o e-Proinfo. É importante destacar que estas duas formações não são específicas para docentes dos Anos Finais do Ensino Fundamental, mas voltada aos docentes das diversas etapas da Educação Básica.
O Proinfro Integrado é um programa de formação voltado para o uso didático-pedagógico das Tecnologias da Informação e Comunicação – TIC no cotidiano escolar, articulado à distribuição dos equipamentos tecnológico nas escolas e à oferta de conteúdos e recursos multimídia e digitais oferecidos pelo Portal do Professor, pela TV Escola e DVD Escola, pelo Domínio Público e pelo Banco Internacional de Objetos Educacionais (BRASIL, 2016g).
O e-Proinfo é um ambiente virtual colaborativo de aprendizagem que permite a concepção, administração e desenvolvimento de diversos tipos de ações, como cursos à distância, complemento a cursos presenciais, projetos de pesquisa, projetos colaborativos e diversas outras formas de apoio à distância e ao processo ensino-aprendizagem (BRASIL, 2016h).
Para a etapa do Ensino Médio, destaca-se o Pacto Nacional pelo Fortalecimento do Ensino Médio (Portaria nº 1.140, de 22 de novembro de 2013), o qual “representa a articulação e a coordenação de ações e estratégias entre União e os governos estaduais e distrital na formulação e implantação de políticas para elevar o padrão de qualidade do Ensino Médio brasileiro, em suas diferentes
modalidades”, com objetivo de inclusão das pessoas que têm direito a esta etapa do ensino (BRASIL, [2015d?]).
Dentre as políticas de fortalecimento do Ensino Médio, estão presentes duas ações articuladas, o redesenho curricular – Discussão e Construção da Base Nacional Comum Curricular, via Programa Ensino Médio Inovador (PROEMI) e a formação continuada dos professores do Ensino Médio, o qual teve início no primeiro semestre de 2014 e encontra-se em desenvolvimento (BRASIL, [2015d?]).
Sobre a formação continuada proposta pelo MEC, é preciso considerar a ideologia que perpassa essa formação, a qual segue os mesmos moldes presentes na formação inicial, no caso, pela UAB. Portanto, tem como base a preparação dos docentes para treinarem os alunos para alcançarem as metas do IDEB. Assim sendo, é uma formação pragmática que não tem como preocupação uma sólida formação teórica e nem o desenvolvimento do senso crítico.
Apesar da ampliação da oferta de cursos presenciais e à distância, via formação inicial e continuada propostas pelo MEC, a formação dos professores ainda é insuficiente, pois, de acordo com o Censo Escolar 2016, dos 2,2 milhões de docentes que atuam na Educação Básica do país, 77,5% possuem formação de nível superior e destes, 90% são cursos de Licenciatura. Destaca-se ainda que, dos docentes que atuam na educação básica, 6,5% estão cursando o nível superior (BRASIL, 2017d).
Ressalta-se ainda que há uma disparidade entre as regiões do Brasil, sendo esta mais acentuada nas regiões Norte e Nordeste, onde prevalecem menos docentes com formação adequada. Destaca-se que das três etapas da Educação Básica, a Educação Infantil é a etapa do ensino em que o número de docentes sem a formação em nível superior é maior, em torno de 40%. Destes, em torno de 20% tem formação em nível médio na modalidade normal/magistério que os habilita para atuarem nesta etapa do ensino (BRASIL, 2017d).
Num primeiro momento, a porcentagem de docentes da Educação Básica como um todo, sem formação superior não parece ser tão significativa, no entanto,