O ESTADO CORPORATIVISTA E A MONTAGEM DO
REGIÕES E UNIDADES FEDERAIS
1.4. O governo Vargas e a terceira fase do sindicalismo de Estado (1937-1943)
A instauração do Estado Novo em 1937 não apagou o período anterior da memória. Pelo contrário, estreitou ainda mais o jogo político existente no país desde a subida de Vargas em 1930 129. O Estado Novo, além de dar continuidade à estrutura corporativista da política brasileira, refinou-a. Como observou Kenneth P. Erickson:
127 É importante lembrar que a “estabilidade” e “calmaria” política no Brasil durante este período é apenas
aparente, pois os anos que se seguiram após a publicação da Constituição de 1934 foram de intensa radicalização política no país – principalmente, entre AIB e ANL, as duas principais correntes políticas existentes no período – e de crises que acabaram culminando num golpe de Estado, em 1937. A AIB era um movimento, criado em outubro de 1932, liderado por Plínio Salgado, inspirado no fascismo italiano, que defendia um ideário nacionalista, antiliberal e anti-semita, ao mesmo tempo em que propunha para o Brasil um governo totalitário que extinguisse a democracia representativa e esmagasse o movimento operário independente. A ANL, por outro lado, era uma organização, criada em 12 de março de 1935, inspirada na proposta das frentes populares surgidas em diversos países da Europa com o objetivo de combater o avanço do nazi-fascismo, que pregava a derrubada do governo Vargas e uma transformação profunda e rápida do país. As rivalidades entre essas duas correntes incendiavam o país. Por um lado, a ALN aglutinava, através de grandes comícios, milhares de trabalhadores, comunistas, socialistas, “tenentes” e liberais. Por outro, os membros da AIB, vestidos de “camisas-verdes”, desfilavam seus estandartes em disciplinadas marchas militarizadas. Os confrontos tornaram-se cada vez mais frequentes e aguçados no período. Como argumentou Lourdes Sola: “Estes são os dois grandes pólos
ideológicos do período que vai de 33 a 35 e que catalisavam não só as polêmicas de natureza doutrinária, mas também as inúmeras demonstrações públicas, agitações e contendas nas ruas do Rio, de São Paulo, de Recife”. SOLA, Lourdes. O golpe de 37 e o Estado Novo. In: MOTA, op. cit. (2001), p. 259-260. Por fim, com a decretação do Estado Novo, Getúlio Vargas garantiu-se de amplos poderes, tendo conseguido reprimir e, de certa forma, desmantelar as duas correntes políticas.
128 O representante do Estado Novo em Pernambuco foi Agamenon Magalhães. Este, após a decretação do
Estado Novo, deixou o MTIC para tornar-se interventor federal no estado de Pernambuco, em 3 de dezembro de 1937, em substituição ao governador Carlos de Lima Cavalcanti, seu antigo aliado, a quem acusara de conivência com o levante comunista de 1935. À frente do governo pernambucano, Agamenon, dentro de uma concepção corporativista, buscou a “integração capital-trabalho”, aproximando trabalhadores e empresários industriais. De acordo com Dulce Pandolfi: “Considerada pelo governo central um exemplo bem sucedido de
implantação do modelo estadonovista, a interventoria pernambucana não só propagava intensamente as suas realizações, como também sempre justificava todas as suas ações, até mesmo as mais repressivas e autoritárias, em função de um objetivo a ser atingido: a paz e a harmonia social”. PANDOLFI, op. cit. (1984), p. 54, grifo
nosso.
129 De acordo com John French, os traços essenciais do controle estatal sobre os sindicatos e os trabalhadores já
eram visíveis desde 1931 com a promulgação do Decreto n° 19.770, mas o sistema só atingiu sua forma “completa e aperfeiçoada”, de fato, durante o Estado Novo. “Ao invés de apresentar inovações jurídicas, o
regime corporativista e centralizador do período pós-1937 aperfeiçoou e sistematizou as medidas já existentes capazes de fazer cumprir tais medidas”. FRENCH, op. cit. (2001), p. 80.
Os propósitos do corporativismo brasileiro são conservadores. Os arquitetos do Estado Novo esboçaram as instituições corporativistas para proteger o mais possível o status quo, num período de rápida mudança social. Essas instituições incorporavam ao corpo político as forças sociais emergentes e estruturavam sua participação sob a direção do Estado administrativo 130.
A primeira medida do Estado Novo no que refere às atividades dos sindicatos foi a proibição das greves no país. No art. 139 da própria Constituição de 1937, as greves e o lock-
out foram expressamente proibidas e vistas como “recursos anti-sociais” “incompatíveis com
os superiores interesses da produção nacional” 131. O art. 139 retirava do sindicato, portanto, a sua principal arma política: a “greve”.
A segunda medida foi a promulgação do Decreto-lei n° 1.402, de 5 de julho de 1939, quando o governo sistematizou, de fato, a sua feição autoritária em relação à legislação sindical no país. Isto é, apesar de a nova Constituição encontrar-se em vigor desde novembro de 1937, somente em 5 de julho de 1939 é que foi regulamentada a sindicalização de acordo com os princípios do Estado Novo. Como notou Lourdes Sola, através do Decreto n° 1.402:
O novo regime completava uma política anterior, iniciada quando da fundação do Ministério do Trabalho, em 1931, sob a direção de Lindolfo Collor. A diferença, agora, consistia no aperfeiçoamento daquele sistema, na sua extensão para todos os grupos ocupacionais e na formação de novos aparelhos burocráticos, subordinados àquele Ministério, encarregados de controlar a execução das medidas previstas em lei 132.
O Decreto-lei n° 1.402 retomava vários pontos do Decreto n° 19.770, de 1931, entre os quais vale destacar seis deles:
a) apenas as associações profissionais registradas no MTIC poderiam ser reconhecidas como sindicatos. O MTIC expedia carta de reconhecimento sindical para uma categoria, estipulando sua base geográfica de ação, ou seja, a territorialidade de seu monopólio;
b) os estatutos sindicais eram uniformizados pelo Departamento Nacional do Trabalho. Havia um texto único, com espaços em branco para serem preenchidos com nomes, endereços e outros dados de identificação;
c) controles econômicos e financeiros do Estado sobre os sindicatos. Os estatutos- padrão definiam de que maneira os sindicatos poderiam investir seus bens e rendas. O desequilíbrio nas contas apresentadas ao MTIC dava motivo legal para a intervenção do governo no sindicato;
130 ERICKSON, op. cit. (1979), p. 231. 131 BRASIL. Constituição (1937). Op. cit. 132 SOLA, op. cit. (2001), p. 271, grifo nosso.
d) o sindicato deveria manter um livro de registros onde seriam anotados todos os dados pessoais de cada associado: nome, endereço, número da carteira profissional, idade etc.;
e) o dissídio, ou fato que alterasse o funcionamento do sindicato, dava margem à intervenção do MTIC através de seus delegados. A infração a qualquer dispositivo da lei permitia a destituição da direção do sindicato e a intervenção ministerial; f) as chapas que concorressem às eleições da diretoria do sindicato tinham de ser
aprovadas pelo MTIC. Não se admitia a candidatura de pessoas tidas como adeptas de ideologias contrárias aos interesses da nação. Para tanto, os candidatos tinham de apresentar o “nada consta” expedido pela Delegacia Especial de Segurança Política e Social.
Para Angela de Castro Gomes, “[...] não existia ‘sindicalismo corporativista’ no
Brasil de 1931 a 1943” 133. A nosso ver, esta afirmação é equivocada, pois, como vimos no
decorrer do capítulo, este tipo de sindicalismo vinha sendo posto em prática (e com certo sucesso do ponto de vista de seus objetivos) pelo presidente Getúlio Vargas desde a subida ao poder, em 1930. Dito isto, podemos argumentar, portanto, que a promulgação do Decreto-lei n° 1.402 fazia parte do “sindicalismo corporativista” de Vargas, pois ele carregava a sua característica principal: o aspecto bifronte. Isto é, os sindicatos eram incorporados no interior do quadro político, levados em conta, ao menos para efeito de argumentação; por um lado, no entanto, diluía-se a ação dos trabalhadores, limitando as suas reivindicações e restringindo o campo e a forma de atuação aos parâmetros estabelecidos pelo sistema, por outro.
Para os construtores e ideólogos do Estado Novo, todas as leis referentes à matéria trabalhista e sindical, até então promulgadas (inclusive o Decreto-lei n° 1.402), não tinham o caráter de “sacrificar” ou de dar “prejuízo” ao trabalhador brasileiro. Para eles, todas as leis – mesmo aquelas que continham um caráter mais “disciplinador” ao trabalhador e ao sindicato – no final das contas, representavam um grande “avanço” para as relações entre capital-trabalho no país 134. A fala a seguir de Agamenon Magalhães é um bom exemplo dessa ideologia:
133 GOMES, op. cit. (2005), p. 254.
134 Um dos grandes argumentos utilizados pelos ideólogos do Estado Novo para exemplificar o “avanço” dado
pelo governo Vargas às relações trabalhistas no país foi à instituição do “salário mínimo”, através do Decreto-lei n° 2.162, de 1° de maio de 1940. Esta foi uma lei – que vinha de uma reivindicação antiga dos sindicatos brasileiros no sentido de garantir uma remuneração mínima para os trabalhadores no país – cujo efeito de sua promulgação transcendeu o aspecto meramente econômico, incidindo sobre o político. Vale destacar que o “impacto real” sobre os ganhos dos trabalhadores foi e continua sendo bastante discutido pela literatura, como se pode ver a seguir. Em relação a essa discussão, podemos evidenciar, grosso modo, três linhas de interpretação, com seus respectivos pilares de sustentação mais vigorosos. Na primeira linha, destacamos Otávio Ianni, para quem a fixação do salário mínimo destinou-se a aumentar a racionalidade e a produtividade da força de trabalho,
Em nosso Estado não se fala mais em luta de classe, em comunismo, em integralismo. Há uma coordenação espontânea dos valores econômicos, que se integram no esforço comum da produção de riquezas. [...] O espírito cristão preside ao nosso labor pacífico, confundindo-se nas fábricas, como nas igrejas, os operários e os patrões. [...] Nem competições, nem preconceitos, nem exploração, nem o ódio, nada perturba o ritmo da vida modesta e feliz dos que trabalham, em Pernambuco 135.
O Decreto-lei n° 1.402, de 1939, desconsiderava a relativa “abertura” e “concessões” feitas pela Constituição de 1934 no que se refere a uma maior autonomia, liberdade e pluralidade sindical. A nova lei restabelecia a unicidade sindical, não sendo reconhecido mais de um sindicato por profissão numa mesma localidade. Ao MTIC cabia a concessão de “cartas de reconhecimento” aos sindicatos. Além disso, estabelecia o seu modo de funcionamento.
O Decreto-lei n° 1.402 representava, por um lado, a política que já vinha sendo implantada pelo governo Vargas desde a sua constituição no início da década de 30, ao mesmo tempo em que representava a letra da Constituição de 1937 (ou seja, o próprio espírito autoritário do Estado Novo). Como destacou Maria H. Tavares de Almeida: “Do estatuto de
1931 para o de 1939, há uma caminhada clara no sentido do reforço da dimensão autoritária da interferência estatal no mundo do trabalho” 136. Em relação à diferença entre o Decreto n° 24.694, de 1934, e o Decreto-lei n° 1.402, de 1939, Antonio Carlos Bernardo considerou:
O enquadramento efetivado em 1934 mostrou-se insuficiente, pois atingiu especificamente a esfera do legislativo [...] admitindo o princípio da pluralidade, dificultou a tutela do Estado, permitindo certa intensificação das atividades sindicais. O que se buscou a partir de 37 foi fazer com que os sindicatos passassem a convergir para o núcleo do Executivo, que, através do
evitando a superexploração (ou a pauperização) do trabalhador urbano, numa situação de ampla oferta de mão- de-obra. Segundo ele: “[...] o salário mínimo, o aviso prévio, a estabilidade e outras garantias se impuseram
imediatamente para que não se produzisse a pauperização da classe operária”. IANNI, Octavio. O colapso do populismo no Brasil. 3. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1975, p. 145. Numa segunda linha de interpretação, destacamos as análises de Sonia Regina de Mendonça e Antônio Carlos Bernardo, para os quais a fixação do salário mínimo foi um poderoso “[...] instrumento para aumentar a apropriação do trabalho
suplementar gerado pelo trabalhador industrial”. De uma maneira geral, para eles, o salário mínimo serviu como um “instrumento da acumulação urbano-industrial”, por duas razões: por um lado, porque ao substituir o mercado como instância formadora do preço da força de trabalho, o Estado evitava o confronto direto entre capital e trabalho; por outro, porque ao fixar esse mínimo em níveis biológicos, a lei garantia aos empresários a expressiva redução de gastos com a folha de pagamento. MENDONÇA, Sonia Regina de. As bases do desenvolvimento capitalista dependente: da industrialização restringida à internacionalização. In: LINHARES, Maria Yedda Leite (Org.). História geral do Brasil. 9. ed. Rio de Janeiro: Editora Campus, 2000, p. 329. E, BERNARDO, op. cit. (1982), p. 154. Por fim, temos a interpretação de Luiz W. Vianna, para quem fixação do salário mínimo teria rebaixado o salário dos trabalhadores mais qualificados, mas elevado o daqueles de mais baixa qualificação. Para ele, a fixação do salário mínimo “[...] traduzia-se numa melhora real das demais
ocupações das classes subalternas urbanas, que, conforme os dados do censo salarial viviam em grande parte sob uma remuneração aquém do mínimo fixado pela lei. [...] os operários qualificados se constituíam no setor mais prejudicado”. VIANNA, op. cit. (1989), p. 239-240.
135 MAGALHÃES, Agamenon. Congresso operário de Goiana. Folha da Manhã, Recife, p. 2, 31 mar. 1938.
Ed. Matutina.
Ministério do Trabalho, passou a exercer, apoiado na lei sindical, o controle praticamente absoluto. Com isso, retirava-se do sindicato a possibilidade de criar e desenvolver uma atuação voltada para a prática operária, substituindo-a por aquelas definidas pelo Estado, que nesse caso se confundem com as das classes dominantes. A lei sindical de 1939 subtraía das entidades de classe um dos fatores básicos de sua vitalidade, isto é, sua autonomia 137.
A terceira medida do Estado Novo no que refere às atividades dos sindicatos no país foi a promulgação do Decreto-lei n° 2.377, de 8 de julho de 1940, que criou o chamado “imposto sindical” 138. Pelo decreto, todo empregado, sindicalizado ou não, pagaria compulsoriamente em março de cada ano um imposto, ao sindicato de sua respectiva categoria profissional, no valor de um dia de trabalho. O valor seria descontado da folha de pagamento e depositado pelo empregador numa agência do Banco do Brasil que se encarregaria da sua distribuição para as respectivas entidades sindicais. Da arrecadação total, cabia ao sindicato 54%, à federação 15%, à confederação 5%, e ao Estado reservava-se 26% da quantia, que seria destinado 20% ao Fundo Sindical e 6% ao pagamento pelo serviço de agenciamento operado pelo BB 139. Segundo Angela de Castro Gomes: “A intenção evidente
da lei era ‘dar vida’ [recursos] aos sindicatos, e com isso, torná-los dispensadores de uma série de benefícios que, finalmente, atrairiam os trabalhadores: serviços de assistência jurídica e dentária, acesso a lazer, entre outros” 140.
Como se pode ver, o Decreto-lei n° 2.377, ao mesmo tempo em que concedia a “liberdade” de filiação ou não do trabalhador ao sindicato, acabava por obrigá-lo a contribuir econômica e “compulsoriamente” com uma entidade da qual ele não era necessariamente associado. Em outras palavras, todo trabalhador filiado ou não deveria pagar um imposto, ao sindicato de sua respectiva categoria profissional, no valor de um dia de trabalho. Entretanto, para que fosse reconhecido como membro do sindicato e, assim utilizar-se de seus benefícios individuais, o trabalhador deveria fazer uma contribuição/pagamento mensal ao seu sindicato. O simples pagamento do “imposto sindical” não assegura ao pagante o direito aos serviços do sindicato. Percebe-se pelo seu aspecto compulsório que o “imposto sindical” tinha, de fato,
137 BERNARDO, op. cit. (1982), p. 160-161.
138 A expressão “imposto sindical” foi suavemente modificada para “contribuição sindical”, através do Decreto-
lei n° 27, de 14 de novembro de 1966. Cf. BRASIL. Decreto-lei n° 27, de 14 de novembro de 1966. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Distrito Federal, DF, 14 nov. 1966, Seção 1, p. 13147.
139 Em caso de não haver uma federação, os recursos a ela destinados iriam para a confederação correspondente e
vice-versa. Em caso de inexistência de ambas, esses 20% eram destinados à Conta Especial de Emprego e Salários do MTIC.
uma natureza jurídica tributária, pois era imposta por lei e impassível de recusa, como foi definido posteriormente pelo art. 545 da CLT.
A criação do Imposto sindical, na medida em que gerou um grande fluxo de dinheiro aos sindicatos, funcionou também como um elemento de distanciamento dos líderes sindicais com a sua classe. Uma vez que, com a criação do imposto, os líderes sindicais passaram a receber altos salários e podiam fazer “carreira” dentro do sindicato, muitos deles abdicaram da defesa dos interesses de classe trabalhadora para adotar uma linha de atuação política congruente com o Estado. Nas palavras de Salvador Sandoval:
A taxa sindical criou uma situação em que os líderes sindicais dependem mais do favor governamental, em vez do apoio de uma mobilização de classe, para que possam executar as atividades sindicais e exercer sua liderança. Uma vez que a taxa sindical é recolhida de todos os trabalhadores, afiliados ou não ao sindicato, os pelegos têm buscado garantir apenas uma participação mínima dos trabalhadores para que sua autoridade não seja questionada 141.
A CLT regulamentou não apenas o “imposto sindical”, como também definiu o que se constituiria como o “patrimônio” dos sindicatos. Este era compreendido: a) pelo “imposto sindical”; b) pelas mensalidades dos associados; c) pelos bens e valores adquiridos e as
rendas produzidas pelos mesmos; d) pelas doações e legados; e) pelas multas e f) pela chamada reversão ao sindicato de parte (em geral, 10%) do aumento salarial por ele
conseguido mediante atividade coletiva. Como consequência dessa forma institucionalizada de se garantirem fundos às organizações sindicais, sob a proteção do Estado, os sindicatos tornaram-se, no decorrer dos anos, cada vez mais dependentes do recolhimento das altas somas de dinheiro, especialmente, a do “imposto sindical”. Segundo José Cândido Filho:
É a existência do imposto sindical que explica o baixíssimo índice de sindicalização no país, uma vez que os sindicatos, graças a esse imposto, podem arrecadar gordas verbas sem necessidade de um sócio sequer. Na verdade, quanto menor for o número de associados, tanto melhor, menores são os problemas dos burocratas empedernidos 142.
Para fiscalizar a aplicação do dinheiro arrecadado com o imposto sindical, o governo instituiu a “Comissão do Imposto Sindical”, através do Decreto-lei n° 4.298, de 14 de maio de 1942, que obrigava os sindicatos a aplicar os recursos nas seguintes atividades: assistência médica, dentária e hospitalar; assistência maternal; assistência jurídica; escolas de alfabetização e pré-vocacionais; agências de emprego; cooperativas de crédito e de consumo;
141 SANDOVAL, op. cit. (1994), p. 23.
colônias de férias; bibliotecas; atividades sociais e esportivas; despesas com funeral; despesas resultantes da administração dessas atividades etc.
Como se pode notar, com o imposto sindical, “[...] os sindicatos se transformaram em
verdadeiras sucursais do poder público deixando de ser associações civis com mera delegação do Estado” 143. Cada vez mais, o governo colocava os sindicatos a uma posição de não mais funcionar como organização de luta dos trabalhadores, mas sim uma como instituição filantrópica, assistencial, visando a “promoção social”. Como se verá mais adiante, esta ênfase no caráter assistencial dos sindicatos foi aprimorada na ditadura de 1964.
O aumento da repressão durante o Estado Novo, prendendo ou matando quem se manifestasse contra o governo, a instituição do Decreto-lei n° 1.402, que traduzia para a legislação sindical o próprio espírito autoritário do período, e principalmente a criação do imposto sindical, levaram ao fechamento de muitos sindicatos. Uma vez que os recursos que financiavam a gestão das lideranças sindicais não decorriam de uma contribuição voluntária dos trabalhadores e o processo eleitoral dos sindicatos se iniciava e se impunha “de cima para baixo” com a presença do Estado, inúmeros trabalhadores deixaram de se sindicalizar, pois muitos não mais percebiam o sindicato como instrumento de luta para conquista de suas reivindicações. Como a legislação sindical vigente no período definia o número mínimo de membros para que o sindicato pudesse exercer suas atividades, algumas entidades foram fechadas ou simplesmente extintas durante os primeiros anos do Estado Novo.
Na tabela II, podemos observar que – diferentemente de 1938 (ver Tabela I), em que o Estado de Pernambuco dispunha de 85 organizações sindicais – no ano de 1942, Pernambuco só contava com 38 destas entidades, isto é, uma queda de 60% em quatro anos. Nunca é demais lembrar que os anos de 1938 a 1942 corresponderam ao período de vigência do Estado Novo, acompanhado de aumento da repressão, promulgação do Decreto-lei n° 1.402 e criação do imposto sindical. Para corrigir esta “falha no sistema” da pouca procura dos trabalhadores em sindicalizar-se, Getúlio Vargas começou, em meados de 1942, a implantar uma ampla “campanha de sindicalização” pelo país 144. Em 1943, o governo instituiu, por exemplo, o Decreto-lei n° 5.199, de 16 de janeiro de 1943, que tinha por objetivo “agremiar a massa