Será iniciada a construção do conceito de licenciamento ambiental com algumas definições. De tal modo, faz-se necessária a definição da expressão “licenciamento ambiental” para uma melhor compreensão do panorama brasileiro que envolve licença, meio ambiente e audiência pública.
Em uma análise do panorama sobre o licenciamento ambiental no Brasil, depreende- se que este pretende minimizar os danos causados ao meio ambiente por atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras. O art. 1º, inciso I, da Resolução CONAMA n. 237, de 19 de dezembro de 1997 o confere a seguinte definição:
I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam
57
causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso. 58
Segundo Trennepohl, o termo “licenciamento ambiental” é usado para “definir o processo de concordância do poder público com as obras ou atividades condicionadas à aprovação do Estado, embora, em muitas hipóteses, não se trate de uma licença na concepção administrativa da palavra, mas de autorização [...]”.59 Para o referido autor, há diferenças marcantes entre licença e autorização como ato administrativo e licenciamento ambiental como um processo. Assim apresenta-se os ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Prieto, que define:
Autorização como “ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual
a Administração faculta ao particular o uso de bem público (autorização de uso), ou a prestação de serviço público (autorização de serviço público), ou o desempenho de atividade material, ou a prática de ato que, sem esse consentimento, seriam legalmente proibidos (autorização como ato de polícia)”. Já a licença é definida pela autora como “ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade”. 60
Define Celso Fiorillo 61 o licenciamento ambiental como “o complexo de etapas que compõe o procedimento administrativo, o qual objetiva a concessão de licença ambiental”. E nesse contexto, para o autor, a licença ambiental possui uma discricionariedade sui generis, pois “será possível a outorga de licença ambiental ainda que o estudo prévio de impacto ambiental seja desfavorável”. Ou seja, ainda que desfavorável o estudo, a autoridade competente poderá proceder ao licenciamento, e vice-versa.
A Lei Complementar n. 140/2011, que fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum, relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição, em qualquer de suas formas, e à preservação das florestas, da fauna e da flora, e altera a Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, definiu, assim, o licenciamento ambiental:
58 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Resolução CONAMA n.237, de 19 de dezembro de 1997. Dispõe
sobre a revisão e complementação dos procedimentos e critérios utilizados para o licenciamento ambiental. Brasília, 1997. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=237> Acesso em 05 jul. 2014.
59 TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento ambiental. 5 ed. Niterói: Impetus, 2013, p.
22.
60
PIETRO, Maria Sylvia Zanella de. Direito Administrativo. 18.ed. São Paulo:Atlas, 2005, p. 218-220.
61 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p.
Art. 2º - Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:
I - licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental [...]. 62
No mesmo sentido, Guerra observa que uma pessoa física ou jurídica que pretenda desenvolver uma atividade que seja considerada potencialmente causadora de degradação ambiental, deve preencher uma série de requisitos e submetê-la à apreciação da autoridade ambiental competente que manifestará sua decisão. E assim, faz uma definição mais completa sobre o significado de licenciamento ambiental,
Licenciamento ambiental é o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso. 63
Fiorillo64 descreve três etapas distintas e insuprimíveis do licenciamento ambiental: a) outorga da licença prévia; b) outorga da licença de instalação; e c) outorga da licença de operação.
Neste ponto, cabe um breve esclarecimento sobre os tipos de licenças concedidas pelo poder público, definidas no art. 8º da Resolução CONAMA n. 237, de 19 de dezembro de 1997:
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade, aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
62 BRASIL, Lei Complementar n. 140, de 08 de dezembro de 2011. Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e
VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp140.htm>. Acesso em 30 jun. 2014.
63 GUERRA, 2014, p. 268. 64 FIORILLO, 2011, p. 216.
Segundo Trennepohl 65, as licenças prévias, de instalação e de operação integram um processo, são precedidas de estudos de impactos ambientais e concedidas em etapas. No mesmo sentido, Fiorillo66 ressalta que entre uma etapa e outra podem se fazer necessários o Estudo de Impacto Ambiental(EIA)/Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) e a Audiência Pública.
Por serem importantes instrumentos de proteção ambiental, em conjunto com a audiência pública, é pertinente uma análise da importância do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) no licenciamento de atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras.
2.3 O ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E O RELATÓRIO DE IMPACTO