1.1. O lugar institucional da PNS No início do primeiro Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, ocorre uma alteração do lugar do saneamento no Governo Federal, quando é criada a Secretaria de Políticas Urbanas (Sepurb), ligada ao Ministério do Planejamento e Orçamento, cujo objetivo foi o de articular a política de saneamento, habitação e desenvolvimento urbano. Nesta Secretaria foi criado o Departamento de Saneamento, responsável pela política do setor (Turolla, 2002 e Calmon et al., 1999). Nesse período, a Funasa permaneceu sem alterações significativas, desempenhando papel secundário na política do setor. A proposta da nova agenda pretendeu articular todos órgãos federais de saneamento, sob uma política nacional.
A condução da política de saneamento esteve a cargo de técnicos da área de economia e políticas públicas, que foram responsáveis pelo PMSS, localizado no Ipea. Assim, a contradição ocorrida no Governo Itamar (PMSS/Ipea versus Secretaria Nacional de Saneamento), não ocorreu no novo governo, havendo convergência na orientação dessa política. Passou a haver então, uma sintonia clara na formulação da política entre o Ipea, a Sepurb, o Bird e o núcleo político do governo. Assim, a condução da política de saneamento, pela primeira vez na história, não ficou a cargo de técnicos do setor, mas de economistas e analistas políticos, oriundos do Ipea, alinhados com essas diretrizes apontadas pelo Banco Mundial.
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No início do segundo Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, em 1999, houve uma nova alteração no núcleo da política de desenvolvimento urbano com a transformação da Sepurb em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, agora não mais subordinada a um ministério, mas vinculada à Presidência da República (Sedu/PR) (Calmon et al. 1999).
Ocorre, neste momento, uma reorientação da política para o setor, na medida em que a Sedu passou a ser conduzida por um político, então do PMDB de Goiás, apontando assim, para uma mudança na racionalidade de sua condução. Este aspecto se mostra relevante, sobretudo, na disputa ocorrida por recursos, entre as principais agências federais do setor, notadamente entre a Sedu e a Funasa. Este órgão, sob a tutela do Ministro da Saúde José Serra, do PSDB, então potencial candidato à presidência da República, passou a ter importância na alocação de recursos.
1.2. Princípios norteadores e diretrizes da PNS A Sepurb estabeleceu, em 1995, a Política Nacional de Saneamento (PNS), cujos princípios estavam em consonância com as diretrizes apontadas pelo PMSS, que havia produzido, em 1994, todo o arcabouço para a reorganização do setor. Os princípios e diretrizes dessa política pretenderam responder à necessidade de criação de um ambiente de eficiência e modernidade, aumentando a eficácia, e possibilitando a universalização do atendimento (Brasil/MPO/Sepurb, 1995: 21). Para a Sepurb, a criação desse ambiente de eficiência exigiria um adequado sistema de informações, a parceria entre agentes públicos e privados e a participação dos usuários por meio de instrumentos de controle social. Ainda segundo a Sepurb, o eixo dessa política estava assentado sobre três princípios essenciais: (a) universalização do atendimento, de forma a atender a oferta essencial11; (b) participação dos diversos agentes envolvidos na formulação da política e na gestão dos serviços (União, estados, municípios, prestadores de serviços, usuários e outros); e (c) descentralização, como princípio fundamental, que se contrapõe ao modelo anterior, que excluiu os municípios, favorecendo os níveis estadual e federal, prática que não se coaduna com os dispositivos constitucionais.
A fim de operacionalizar estes princípios, a Sepurb propôs (a) a flexibilização na prestação dos serviços; (b) a recorrência dos municípios às instâncias estadual e federal quando tiver dificuldade de desempenhar seu papel de titulares dos serviços; e (c) a conectividade, por
11 Aquela indispensável à vida e à salubridade, segundo a Sepurb. Destinado à população objeto de focalização da política.
meio da intersetorialidade e a distinção entre as funções de regulação, controle e prestação dos serviços.
Segundo Calmon et al. (1999), outras diretrizes estiveram presentes nessa política de privatização – que não aparece explicitamente na formulação da Sepurb – como a focalização no atendimento à população de baixa renda, integração entre instâncias de governo, saneamento financeiro dos serviços e retomada dos investimentos financiados com recursos do FGTS. Como se pode perceber, estas diretrizes relacionavam-se aos princípios do PMSS, ao alinhamento com a forma de condução das políticas sociais e a problemas específicos do setor, como as dívidas e a inadimplência.
1.3. Objetivos da Política Nacional de Saneamento O objetivo geral da PNS foi “articular todos os esforços do governo e da sociedade, visando à melhoria das condições de vida da população e à garantia da salubridade ambiental através de ações de saneamento, compreendendo a prestação de serviços básicos, tais como o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, a coleta e disposição de resíduos sólidos, além da drenagem, controle de vetores e educação sanitária e ambiental”
(Brasil/MPO/Sepurb, 1995).
Os objetivos específicos foram:
• Aumentar a cobertura, na perspectiva da universalização dos serviços, garantindo o atendimento, em nível essencial, a cada família;
• Assegurar instrumentos, para o exercício do controle social, sobre a prestação dos serviços;
• Criar estruturas administrativas flexíveis e auto-suficientes;
• Fomentar programas de qualidade e produtividade na gestão e prestação dos serviços;
• Promover programas de gerenciamento da demanda e conservação da água; e
• Fortalecer a parceria entre os setores público e privado.
1.4. Metas da PNS A partir de um diagnóstico feito pela Acqua-Plan (1995), da necessidade de investimentos da ordem de R$ 42 bilhões, em preços de 1994, para a universalização dos serviços de água e esgotos, foi estabelecida meta de aportes anuais de R$ 2,7 bilhões, para eliminar o déficit 110
entre 1995 a 2010. Não foram estabelecidas metas para resíduos sólidos, por não se dispor na época de estudos que apontassem para as necessidades dessa área.
A partir dos objetivos e dessas metas, foram criados programas para implementá-los e foram estabelecidos recursos de R$ 9,5 bilhões para o aumento da cobertura dos serviços, em quatro anos: 1996 - 1999. As metas gerais estão indicadas nas tabelas 14 e 15 abaixo.
Tabela 14 – Metas de aumento da cobertura e volume de recursos em saneamento para o período 1996-1999, formuladas para o Brasil, pela Sepurb/MPO.
Serviço Pop. urbana atendida (milhões de pessoas)
Valor dos investimentos (R$ bilhões)
Aumento da cobertura*
(%)
Abastecimento de água 15 2,8 de 86 para 96
Esgotamento sanitário (coleta) 19 4,5 de 49 para 65
Esgotamento sanitário (tratamento) 31 1,5 de 20 para 44 **
Resíduos sólidos 14 0,7 de 78 para 83
Total - 9,5 -
Fonte: Brasil/MPO/Sepurb (1995).
* Valor inicial baseado no Censo 1991, considerando uma taxa de crescimento da pop. urbana de 1,2%.
** O índice de cobertura de 1991 é estimado, não consta do Censo.
Tabela 15 – Aumento da quantidade de domicílios atendidos por serviços de saneamento previstos nas metas da Sepurb/MPO, para o Brasil, por região.
em milhares de domicílios
Região Abastecimento de água
Coleta de esgotos Tratamento de esgotos
Coleta e tratamento de resíduos sólidos
Norte 388,2 434,5 173,7 65,3
Nordeste 1.229,9 2.501,3 810,2 2.037,1
Sudeste 406,6 661,2 1.123,2 140,8
Sul 914,3 (*) 4.575,8 782,4
Centro-Oeste 373,3 702,8 307,7 26,9
Brasil 6.806,1 4.299,8 6.990,6 3.052,5
Fonte: Brasil/MPO/Sepurb (1995).
* Valor inicial baseado no Censo 1991, considerando uma taxa de crescimento da pop. urbana de 1,2%.
** O índice de cobertura de 1991 é estimado, não consta do Censo.
1.4. Instrumentos jurídico-legais e normativos propostos pela PNS A Sepurb formulou, para a Política Nacional de Saneamento, os instrumentos que se seguem, no sentido de reorganizar institucionalmente o setor (Brasil/MPO/Sepurb, 1995).
• Lei que disponha sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano;
• Regulamentação da lei de concessões de serviços públicos;
• Lei que trate da cooperação entre esferas de governo e entre estas e a sociedade, no âmbito das competências comuns em matéria de saneamento ambiental;
• Um sistema de informação gerencial em saneamento ambiental.
Além destes instrumentos, outros relativos à normatização, para possibilitar a modernização do setor, tais como:
• Legislação para regular as empresas prestadoras de serviços públicos;
• Normas e regulamentos referentes às relações contratuais para a prestação dos serviços;
• Revisão dos mecanismos tarifários e de subsídios.
2. A revisão da Política Nacional de Saneamento