Políticas sociais nos anos 1990

agenda das políticas sociais, impedindo que o Estado, representado na maior parte das vezes por sua componente federal viesse a responder significativamente ao conjunto de demandas formuladas por vários tipos de movimentos sociais. A crise fiscal é assim, apresentada como justificativa para a busca, pelo Estado, de recursos privados. A década de 1990, caracterizou-se pela implantação de um novo modelo de participação do Estado na economia, caracterizado pela privatização crescente de setores produtivos de propriedade estatal e pela diminuição de sua intervenção nas decisões alocativas e nas relações entre os agentes

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econômicos (Tolosa, 1997). A tendência desse processo foi de limitar a atribuição do Estado como provedor direto de bens ou serviços, redefinindo sua função de regulador e mediador dos conflitos entre o capital privado e a sociedade.

Este modelo aponta para um caráter compensatório e focalizado das políticas sociais, cuja operacionalidade tem como objetivo amortecer os impactos causados no tecido social pela mudança no modelo produtivo, pretendendo, assim, garantir a estabilidade nessa transição. De uma forma geral, a agenda neoliberal, para as políticas sociais propunha: (a) desregulação da economia; (b) privatização de serviços públicos; (c) descentralização para as esferas locais, como forma de tornar as políticas mais eficientes e eficazes; (d) a criação de fontes alternativas de financiamento para o setor público; (e) focalização, para concentrar a ação estatal nos segmentos mais vulneráveis da sociedade; e (f) mudanças na gestão social a fim de torná-las mais eficientes e eficazes, buscando novas formas de articulação com a sociedade civil e o mercado (Farah, 2001: 126, 129 e Tolosa, 1997). Segundo Arretche (1999a), a efetividade das políticas sociais, nesse ponto de vista, dependia da descentralização, na medida em que as administrações locais avaliassem positivamente os ganhos obtidos com a assunção da gestão dessas políticas. Assim, a crise fiscal, associada, inequivocamente, à ineficiência do Estado na provisão ampliada de serviços à sociedade, adequam-se como justificativas essenciais à aplicação da doutrina neo-liberal de forma generalizada, para todos os setores. Independente do diagnóstico e, das especificidades de cada setor, a formulação da política mantinha a mesma diretriz: a privatização.

Segundo Pinheiro (1995), esse padrão de desenvolvimento assentado na redução do papel do Estado, teve indução das agências internacionais, como o FMI e o Bird. Estas agências passam a orientá-lo, e que sob este ponto de vista, propõem para superar a estagnação econômica, a inflação e a crise fiscal, por meio dos ajustes econômicos para a estabilização monetária, para a transformação produtiva e para o redirecionamento das economias em desenvolvimento para o mercado externo.

O enfoque universalista é, então, substituído pelo da focalização das políticas sociais e este redirecionamento é supervisionado por agências multilaterais de financiamento, como o BID e o Bird e por instituições de apoio técnico, como a Cepal (Pinheiro, 1995). Melo e Costa (1994) analisam a formulação e difusão da agenda, de inspiração neoliberal, por organismos multilaterais como o Banco Mundial e o FMI, que apontam a reorientação das políticas sociais, que passam a ser integralmente voltadas para as populações na faixa da pobreza,

enquanto os grupos com maior poder aquisitivo deveriam viabilizar suas necessidades através do mercado. O quadro 3, abaixo, ilustra esse processo, comparando os dois modelos de políticas sociais. Segundo Esteban Castro, pesquisador da Universidade de Oxford, especialista em privatizações do setor saneamento, “o Banco Mundial e o FMI pressionaram os governos a iniciar a privatização dos serviços públicos” (Assemae, 2003: 06). No Brasil, destaca-se o Projeto de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS), financiado e conduzido conjuntamente pelo governo brasileiro e pelo Bird, e que sintetiza esse contexto.

Esta agência não apenas financia ações no setor, mas participa da formulação da reorganização institucional do saneamento no Brasil, a partir de 1993.

Uma questão central entre os dois modelos – o anterior, cujos traços característicos foram formulados e implementados nas décadas de 1960 e 1970, mas com alguns elementos que permanecem até hoje e o modelo desenhado com a ajuda de agências multilaterais durante os anos 90 é, no entendimento de Pinheiro (1995), a contraposição entre universalização e focalização. No primeiro, adotado pelo regime militar, portanto autoritário e centralizado, havia a perspectiva do financiamento público direcionada à universalização, de cima para baixo na escala de hierarquia dos estratos sociais. O modelo preconizado no Brasil, para os anos 1990, previu a alocação de recursos fiscais apenas para os setores mais carentes da sociedade, focalizando a clientela e estimulando, para os que têm capacidade contributiva, o financiamento privado. O financiamento de grupos sociais mais carentes objetivou amortecer os impactos negativos da implementação das políticas de ajuste macroeconômicos, com fins de manutenção da governabilidade. As políticas sociais assumiram assim, um caráter compensatório, em relação às políticas econômicas, coerente com a idéia defendida por Pinheiro (1995), de que na América Latina, as políticas sociais foram formuladas e implementadas para operacionalizar os modelos econômicos. Costa (1996) advoga de forma semelhante, apontando que a política pública social desempenharia papel compensatório e de legitimação, dirigida aos pobres, excluídos do mercado e da globalização. Dessa forma, as políticas sociais devem deixar de ser universalistas, assumindo caráter focalizado com intuito de atender às populações vulneráveis. Como conseqüência, houve nos inícios dos anos 90, o incentivo às privatizações e aos rearranjos institucionais necessários à sua implementação. É importante destacar que os traços ou enfoques característicos de ambos os modelos convivem, com maior ou menor intensidade, dependendo do segmento de política social e dos respectivos arranjos político-institucionais que estes mobilizaram, particularmente ao longo das duas administrações do Presidente Fernando Henrique Cardoso. No setor saneamento, a agenda neoliberal, foi assumida - não de forma explícita no tocante as privatizações - na 56

formulação da Política Nacional de Saneamento, assentada que esteve, nas proposições do PMSS, com participação direta, em sua formulação, do Banco Mundial.

Financiados por esta agência multilateral, grupos de pesquisa de importantes centros acadêmicos nacionais começam a produzir estudos sobre o custo e impacto de políticas sociais focalizadas destacando sua efetividade, eficiência e eficácia; contrastando com as questões colocadas à análise das políticas sociais nos anos 1980 que, referiam-se ao gasto público global, a partir de uma perspectiva de universalização dos serviços. O quadro a seguir faz um resumo analítico dos modelos explicitados acima.

Quadro 3 – Orientações para as políticas sociais propostas nos anos 1990 e comparação com o modelo anterior.

Modelo anterior Modelo vigente nos anos 1990 Critério alocativo Universalização com ampliação progressiva, de cima para baixo Focalização

População-objetivo Classe média/grupos organizados Pobres

Financiamento Estatal Co-financiamento

Subsídio à oferta Subsídio à demanda

Institucionalidade Monopólio ou semi-monopólio estatal (financiamento, desenho,

implementação e controle) Pluraridade: Estado em interação com setor privado, ONGs, filantrópico, informal (famílias)

Centralismo Descentralização

Lógica de decisão Burocrática Projetos

Enfoque Nos meios (infra-estrutura social, gasto corrente) Nos fins (impacto sobre a população –alvo)

Indicador Gasto público social Relação custo-impacto

Fonte: Pinheiro (1995).

Segundo Pinheiro (1995: 84), a focalização das políticas sociais assume também um caráter de focalização eleitoral. O redirecionamento das políticas para populações específicas possibilitou a manutenção de velhas oligarquias, por meio do controle de clientelas de forma assistencialista. Na medida em que, no Estado federativo, as políticas se dão por meio de negociação na gestão entre os entes da federação, segundo este autor, “o velho se articula com o novo, coerentemente com a constituição do novo Estado ajustador, fruto de um pacto conservador gerado a partir das elites do modelo anterior”.

A agenda da privatização é dominada por sua dimensão institucional, na qual a nova relação público versus privado precisa ser construída. Para tanto, é requerida ao Poder Público uma capacidade de formulação política e de construção de uma nova hegemonia na sociedade em geral e junto aos grupos de interesse das políticas sociais específicas, para os novos valores em vigor. Esteban Castro complementa esta interpretação da seguinte forma: “... houve uma cooptação de profissionais liberais e de formadores de opinião ... através de seminários com acadêmicos” (Assemae, 2003: 06). Melo & Costa (1994) citando Ikenberry identificam três

mecanismos responsáveis pela difusão das agendas políticas pelos organismos multilaterais: a indução externa, o chamado “efeito ônibus” (policy bandwagoning) e a aprendizagem social.

O primeiro seria o mecanismo pelo qual uma agência internacional impõe políticas para um país, por meio de incentivos, sanções ou mesmo coerção. O segundo consiste em grande exposição de experiências exitosas em outros países com o intuito de convencer técnicos e gestores a tomarem o mesmo rumo. A aprendizagem social é definida como um processo pelo qual o conhecimento sobre uma determinada política se acumula e se dissemina, construindo um consenso em grupos específicos – comunidades epistêmicas. A autoridade cognitiva é o instrumento do poder no processo de implementação das políticas

O PMSS desenvolveu estratégias que se aproximam dessa classificação. Por exemplo, foram contratados diversos grupos acadêmicos e de especialistas em 1993 e 1994 para produzirem documentos que consubstanciariam uma nova política de saneamento para o país. Ao longo do ano de 1994, os primeiros estudos contratados por esse projeto foram discutidos em vários seminários no país, realizados pela coordenação desse projeto, com técnicos convidados para esse fim, quando eram apresentadas as novas idéias-força, que sintetizavam a nova agenda⁷. Também em 1995, no início do novo Governo Federal, esse processo de busca de construção de uma nova hegemonia, para a nova Política Nacional de Saneamento, esteve em curso de forma intensiva.

Os aspectos normativos e legais, constitutivos do macro-contexto, formulador das políticas, foram centrais nessas agendas, bem como os enfrentamentos políticos internos aos setores de cada uma das políticas setoriais. Dessa forma, ao longo da década de 90, os embates jurídicos e políticos com relação à privatização dos serviços públicos mobilizaram amplamente grupos de interesses pela construção de hegemonia nos diversos campos de disputa política. Os movimentos sociais passam a mobilizar-se em torno de uma agenda, reativa, centradas basicamente na luta contra a privatização. No setor saneamento esse movimento ganha força a partir de 1994, num processo que iria aglutinar algumas entidades do setor, que se estenderia, de forma bem sucedida, até o final do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso.

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7Ver a Série de Modernização do Setor Saneamento, editada pela Sepurb/MPO-Ipea e Sedu/PR-Ipea, cujos primeiros oito volumes foram resultado desse processo inicial do PMSS.