O MUNICÍPIO E O FEDERALISMO BRASILEIRO

O federalismo, entendido como uma forma de organização de Estado teve sua origem em período histórico em que a humanidade ainda se organizava em tribos, há mais de três mil anos. De acordo com Elazar (1990), até hoje na história da humanidade se identificaram três histórias embrionárias de organização federativa. A primeira foi a federação tribal dos israelitas. A segunda organização política tida como embrião de uma organização federativa foi descrita pelo autor como a Confederação Helvética que durou cinco, entre o século XIII e o XVIII na Suiça. . Já a terceira organização federativa corresponde a mais moderna, fundada há duzentos anos, nos Estados Unidos da América. Elazar,( 1990,) explica:

Hace más de tres mil anõs, esta norma formulo el origen fundacional del federalismo, al transformar um pacto de vasallaje entre grupos humanos desiguale em una alianza entre iguales, llevando ao establecimento de un estado formado por tribus que conservaban sus libertades dentro de un marco y constitucinal que lãs englobaba em su totalidad (ELAZAR, 1990, p. 12).

Uma estrutura político-administrativa baseada em um Estado federal, significa dizer que o Estado constitui uma matriz formada por confederados iguais que se unem democraticamente preservando a sua autonomia e integridade como parte do todo. Para Elazar (1990, p. 24), ―[...] los principios federales se apóiam em la combinación de autonomia e gobierno compartido‖. Nesse sentido, o princípio básico de um Estado baseado no federalismo é a manutenção de uma organização política que se funda na autonomia dos seus entes federados, que no caso do Estado brasileiro forma uma tríade: União federal, os Estados, Distrito federal e os municípios. Essa assertiva fica clara quando Elazar (1990, p. 24) afirma que ―[...] en su sentido mas amplio, el federalismo implica la trabazón de indivíduos, grupos, o

naciones, en una unión duradera aunque limitada, empeñada em alcanzar objetivos y metas comunes‖. Seguindo a discussão, o autor ainda argumenta,

Como principio político, tiene que ver com la difusión del poder, de modo tal que los elementos constitutivos de um modelo federal participan em los procedimentos políticos e administrativos por derecho propio , mientras que las actividade del gobierno comúm se llevan a cabo de tal manera que la integridad de las partes sea respetada (ELAZAR,1990, p. 24).

Esta forma de organização de Estado no federalismo diferencia-se do Estado Unitário em razão de neste último apenas um ente publico assume todas as decisões impossibilitando a repartição de competência, há então a centralização das competências e da gestão que ficam a cargo do Governo central2. Apesar de se definir o Estado federal como forma de Estado, é importante assegurar que não é possível separar a articulação governamental da qual esse Estado faz parte. Nas palavras de Flores; Santin ( 2006, p. 57), ―[...] por mais que a doutrina tente afirmar que o Estado federal é uma mera forma; de Estado, não há como desvincular do seu conceito laços governamentais‖. Entende-se, aqui, que, apesar da autonomia baseada em competências e obrigações assegurada aos entes federados, esta ―união‖ jamais poderá ser desfeita.

A possibilidade de cada ente federativo elaborar suas leis, eleger seus governantes mediante seus interesses, são pautados na Constituição Federal. Sendo assim, Flores; Santin,( 2006) argumentam que:

[...] a concepção de Estado federal envolve, sobretudo, o pressuposto de haver regiões dotadas de autonomia num mesmo país, autonomia esta outorgada pelo texto constitucional. A capacidade de um ente ser autônomo implica a competência do poder político de editar suas próprias leis, podendo aplicá-las mediante seus representantes políticos e demais autoridades

locais. Flores; Santin, ( 2006, p. 58)

Assim sendo, o federalismo pode ser entendido como uma forma de organização do Estado baseada na descentralização de competências e atribuições. Assim, o aperfeiçoamento do federalismo e a eficiência da democracia contribuem para maior participação dos cidadãos nas decisões políticas que envolvem os entes federados.

2

Muito embora, em muitos países cujo Estado é unitário, ( França, Bélgica, Espanha, Itália, Portugal e Grã-Bretanha) chega a haver um grau bem elevado de autonomia dos nacionalidades e das instâncias administrativas.

No caso específico do Brasil, a organização do Estado em uma federação foi institucionalizada mediante a Constituição Federal republicana de 1891. Segundo Souza (2010), esta Carta Magna instituiu o patrimônio de cada unidade federativa e adotou, na repartição constitucional de competências, a técnica de poderes enumerados e reservados aos entes federados. Além da formulação da Lei que estabelecia na implementação de um Estado federado, foi imposto também a obrigatoriedade de todos os estados-membros se incluírem no pacto federativo sem consulta prévia à população para saber se queriam ou não essa nova organização política de Estado. Por essa razão e de acordo com Almeida (2013, p. 43), ―[...] partiu-se de uma ordem de concentração de poder do Estado unitário imperial para uma ordem federativa de divisão de poderes, ou seja, em sua própria origem, o Estado federal brasileiro se consolidou pela verticalização‖.

Assim sendo, existe um tratamento não equânime em relação aos meios de se prover a coordenação política da federação sem privilégios e sem desigualdades socioespaciais (Tabela 3).

Tabela 03 - Percentual de transferência do PIB nacional aos Estados e Municípios- 2010 a 2012

Receitas

2010 2011 2012

Receitas de tributos 7,9 8,6 8,5

Receita de contribuições 13,2 9,7 9,8

Transferências a Estado e Municípios 3,7 4,2 4,1

Fonte: Organizada com base em Brito, 2013

Neste sentido, Brito (2013) destaca que:

Isso implica precariedade da coordenação da vida nacional e ampliação da competição desigual entre as instâncias de governo Federadas, e implica também privilégios da União dirigidos para certas unidades da federação ou municípios, segundo certas conveniências, com prejuízo para todos, sobretudo no que se refere à ampliação das desigualdades socioeconômicas e espaciais regionais (BRITO, 2013, p. 239).

No caso especifico, é possível argumentar que o ente federado mais prejudicado nessa partilha de recursos financeiros é o município, uma vez, que a maior parte dos municípios brasileiros é pobre e depende quase que

exclusivamente, de recursos repassados dos Estados e da União. Apesar dessa constatação e do entendimento de que existe uma disparidade entre os entes federados, é importante destacar que, somente a partir da constituição de 1988, o município brasileiro aparece como uma unidade política administrativa de grande potencial institucional. O município brasileiro é uma unidade política e administrativa integrante da República Federativa do Brasil, dotado de autonomia político- administrativa e financeira garantida pela da Constituição Federal de 1988. O município é dividido em distritos e é constituído por uma área exclusiva; na qual habita uma população sob sua jurisdição.

A legitimação do federalismo e a garantia de seu funcionamento dependem da autonomia de cada ente federado e da clareza da atribuição de competências e recursos para cada membro.

É sabido que, existe uma história de práticas políticas e administrativas incorretas na gestão municipal e estadual brasileira, porém, é importante salientar que a criação de novos municípios não está necessariamente associada à corrupção. A má conduta na gestão do bem público se constitui como prática negativa e independe da criação de novos municípios, visto que, a proposição contida na possibilidade de investimentos locais deve ser pautada em princípios que visem a melhoria das condições de vida dos cidadãos que carecem de toda sorte de investimentos em benfeitorias públicas.

Além da possibilidade de participação da população no sentido de bem escolher os representantes dos seus municípios, existe ainda a lei de responsabilidade fiscal que assegura aos cofres públicos municipais a garantia de transparência nos investimentos e nos gastos de recursos financeiros. Isso, porém, não garante que não existem tentativas de burlar a lei. Mas o que deve ser assegurado é que uma coisa é a tentativa infeliz de apropriação do bem público em proveito próprio e a outra é a possibilidade de as pessoas que vivem em seus distritos, quase que abandonados, usufruírem de benefícios básicos garantidos por lei constitucional, como saúde, educação, moradia, saneamento básico, que por força da própria lei a emancipação pode garantir mesmo que de forma ainda pouco eficiente por considerar que a maioria dos municípios brasileiros é dependente economicamente.

3.2. DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA DO ESTADO E EMANCIPAÇÃO DE