O Orçamento de Estado: conceito, princípios e regras

O Orçamento do Estado é a base legal da estrutura do sector público e é em torno dele que se desenrola toda a atividade financeira, materializado a três elementos: económico onde se prevê a atividade financeira do Estado; político porque confere ao governo a competência para autorizar a realização dessa atividade; jurídico permite o controlo legislativo dos poderes das administrações públicas no domínio financeiro. Assim o orçamento do Estado agrega a inscrição do conjunto de todas as receitas previsto e o conjunto de todas as dotações de despesa, harmonizando e limitando as despesas às receitas, balizadas em três princípios fundamentais: a previsão, a limitação no tempo e a autorização/exposição de um plano financeiro.

Considerado um documento único e universal onde é demonstrando o que cada entidade se propõe a fazer e por quanto, colocando à prova a sua capacidade de gestão. Estabelece-se assim um contracto entre o Estado e o organismo, depois de aprovado tem força de lei. Presentemente a economia é assinalada por um período conturbado cujos recursos são diminutos, perspectiva-se que a evolução decorra na necessidade de cada vez mais regulamentação. Presentemente o Orçamento do Estado está delimitado a estratégias e procedimentos até 2015, foram colocadas restrições específicas na utilização

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dos recursos, limitando á priori as despesas com o reforço nos procedimentos de controlo.31 Para além

dos princípios instituídos na primeira LEO, o novo quadro orçamental tem sido modelado com a inclusão de outros princípios orçamentais, visando a preparação do mesmo, são eles: equidade inter- geracional, estabilidade orçamental, solidariedade recíproca, transparência orçamental, publicidade, sustentabilidade e limite da dívida pública.

A elaboração do Orçamento do Estado está consagrada desde a 1ª Constituição Portuguesa de 1822. A atual CRP define Orçamento do Estado no artigo 5º como a previsão anual das dotações da despesa a realizar pelo Estado e das previsões das receitas, incorporando autorização à Administração Financeira para cobrar receitas e realizar despesas.

Segundo o Professor Sousa Franco, o Orçamento é “ (...) uma previsão, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à Administração Financeira para cobrar as receitas e realizar despesas e, limitando os poderes financeiros da Administração em cada período anual”. Neste contexto, é no Orçamento do Estado que se encontram reunidos e definidos os montantes que cada organização se compromete a gerir no âmbito e no desenvolvimento da sua atividade. O Estado acompanha o ciclo da existência das necessidades que se propõe satisfazer de cada entidade, desde o momento que nascem até ao momento em que se extinguem, por um período financeiro. Os princípios e regras orçamentais que norteiam a construção e execução do Orçamento do Estado encontram-se definidos e devem ser observados na LEO32. No que respeita à forma como são inscritas as receitas e despesas no orçamento, bem como, a sua efetivação, importa citar os princípios e as regras de plena orçamentação separadamente de forma a contextualizar cada facto per

si.

Princípios Orçamentais:

1. Princípio da anualidade e plurianualidade orçamental - encontra-se tacitamente prescrita na CRP e expressa o facto de o Orçamento do Estado ter um período de validade coincidente com o ano civil e o ano económico, princípio que se mantém válido. A vantagem deste tipo de orçamento: sendo uma previsão das cobranças e dos pagamentos a efetuar no período, permite ao Governo regular o serviço de Tesouraria, de modo que a esta não falte dinheiro. A LEO refere no n.º 1 do artigo 4º ”Os orçamentos dos organismos do sector público administrativo são anuais” e nesta sequência o n.º 2 do mesmo artigo menciona que “A elaboração dos orçamentos a que se refere o número anterior deve ser enquadrada na perspectiva plurianual que for determinada pelas exigências da estabilidade financeira e, em particular, pelas resultantes das obrigações referidas no artigo 17º”, e ainda na sequência deste artigo o n.º 3 cita que “Os orçamentos dos organismos do sector público administrativo podem integrar programas, medidas e projetos ou atividades que

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Lei Enquadramento Orçamental n.º 52/2011, 13 de Outubro

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Procedeu-se em 2013 à sétima alteração da lei de enquadramento orçamental, visando incorporar o Pacto Orçamental aprovado no âmbito do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União Económica e Monetária.

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impliquem encargos plurianuais, os quais evidenciarão a despesa total prevista para cada um, as parcelas desses encargos relativas ao ano em causa e, com carácter indicativo, a, pelo menos, cada um dos dois anos seguintes”.

2. Princípio da unidade e universalidade (integridade) - o OE é unitário e compreende todas as receitas e despesas da AC e da segurança social.

3. Princípio da não compensação ou orçamento bruto esclarece todas as receitas e despesas devem ser inscritas no orçamento pelo montante bruto e não líquido, integralmente, sem dedução de qualquer espécie. De outro modo, não se conheceriam as diversas fontes onde o Estado vai buscar os seus recursos, nem os diversos gastos que o serviço público realiza.

4. Princípio da não consignação – o produto de qualquer receita não se pode afetar à cobertura de determinadas despesas, com exceção das receitas das reprivatizações, da segurança social, das transferências provenientes da União Europeia ou de organizações internacionais e dos subsídios, donativos ou legados de particulares. Existem casos de consignação de receita à despesa de carácter excepcional e temporário, estatuída em diploma legal ou contratual.

5. Princípio da publicidade é obrigatório, a publicitação do Orçamento do Estado em Diário da República, após a aprovação pela Assembleia da República sob pena da sua ineficácia jurídica. Desta forma, o Governo garante a publicação de todos os documentos relevantes à transparência do Orçamento de Estado e da sua execução.

6. Princípio da economia, eficiência e eficácia - consistem na utilização do mínimo de recurso que assegurem os adequados padrões de qualidade do serviço público, na promoção do acréscimo de produtividade e na utilização dos recursos mais adequados para atingir o resultado que se pretende alcançar. Nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga sem que a despesa em causa satisfaça o princípio da economia, eficiência e eficácia, em particular, em relação às despesas que, pelo seu elevado montante, pela sua continuidade no tempo ou por qualquer outro motivo envolvam um dispêndio significativo de dinheiros públicos.

7. Princípio da equidade inter-geracional – Foi a partir de 2004 que o OE passou a explicitar o princípio da equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações. Neste contexto, as ações das entidades públicas não devem conduzir a soluções que não possam ser pagas no período previsto.

8. Princípio da estabilidade orçamental – baseia-se na construção de orçamentos estáveis e sustentáveis no tempo, transparentes para os cidadãos, que não ocultem previsões de receita e dotações de despesa, onde se se pode observar uma situação de equilíbrio ou excedente orçamental, para cada um dos subsectores.

9. Princípio da solidariedade recíproca – este princípio obriga a que a SPA em geral, através das suas entidades, contribua proporcionalmente para a realização do princípio da estabilidade orçamental, de modo a impedir situações de desigualdade.

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10. Princípio da transparência orçamental - traduz-se na existência de um dever de informação mútuo entre o Estado e o sector público, como garantia da estabilidade orçamental e da solidariedade recíproca, bem como no dever de estas prestarem aos cidadãos, de forma acessível e rigorosa, informação sobre a sua situação financeira, caso contrário não existe credibilidade. 11. Instrumentos de gestão - A DRAPLVT está sujeita ao Plano Oficial de Contabilidade Pública,

podendo ainda dispor de outros instrumentos necessários á boa gestão e ao controlo dos dinheiros públicos e outros ativos públicos, nos termos previstos na lei.

12. Princípio da Sustentabilidade - defende que a satisfação das necessidades das gerações atuais não deve comprometer a das gerações vindouras, de modo a financiar todos os compromissos assumidos ou a assumir tendo em conta a observância pela regra do saldo orçamental estrutural e pelo limite da dívida pública.

13. Princípio da responsabilidade o SPA está vinculado através de legislação nacional e comunitária ao cumprimento dos compromissos assumidos e são responsáveis pelos compromissos por si assumidos.

14. Princípio do limite da dívida pública – a legislação europeia releva para o documento Pacto de

Estabilidade e Crescimento (PEC)33 e no artigo 4.º do Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e

Governação na UEM – inclui uma salvaguarda “o Governo está obrigado a reduzir o montante da dívida pública”.

Regras Orçamentais:

1. Regra da especificação (discriminação orçamental) dá-nos a visão verdadeira da exposição do plano financeiro onde o cálculo das receitas e das despesas são inscritas por aquilo que efetivamente são, ao nível mais baixo e específico. Corresponde à individualização e especificação de cada receita de acordo com uma classificação económica e de cada despesa fixada de acordo com uma classificação orgânica, económica e funcional e estruturada por programas. Esta exigência fundamenta-se na necessidade de instituir o detalhe da desagregação conforme mencionado no ponto 3 da Circular/2014/DGO, de 03 de Janeiro.

No caso das receitas estas são desagregadas por capítulo e grupo e as despesas repartidas em agrupamentos e subagrupamentos.

n.º 1 do artigo 104.º- C que «Os Estados membros devem evitar défices excessivos (nº.1). 2.

Regra do equilíbrio traduz-se na necessidade de todas as despesas previstas no orçamento

terem de ser efetivamente cobertas por receitas, a receita tem de ocorrer. A Constituição

da República Portuguesa, a este respeito, remete para a lei ordinária as condições a que

se deve obedecer para o recurso ao crédito público. Se por um lado, o recurso ao crédito

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O Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) é um acordo entre os países da União Europeia consubstanciado nos artigos 99° e 104° do Tratado de Roma. Este documento foi adoptado para evitar que políticas fiscais irresponsáveis tivessem efeitos nocivos sobre o crescimento e a estabilidade macroeconómica dos países da União Europeia, em particular aqueles que adoptaram o Euro como sua moeda.

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público proporciona uma receita no momento em que é contraído, por outro, vai incorrer

em despesas futuras com o reembolso das dívidas. Assim, a receita proveniente do

recurso ao crédito público não pode ser tratada de mesma forma que as restantes receitas

orçamentais. O reconhecimento da importância do equilíbrio orçamental está bem

presente nas alterações introduzidas ao Tratado de Roma pelo Tratado da União

Europeia referindo no n.º1 do artigo 104.º- C que «Os Estados membros devem evitar

défices excessivos (nº.1).

A adoção e aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública na Administração Central do Estado implicam ter sempre presente a estrutura conceptual da informação financeira cuja aplicação é prescindível para que a informação seja útil no processo de tomada de decisões e, desta forma, satisfaça as necessidades informativas dos seus utilizadores. E neste sentido os princípios contabilísticos subjacentes à contabilidade patrimonial enquadrados na execução e controlo do orçamento do Estado são:

1. Entidade Contabilística - “Constitui entidade contabilística todo o ente público ou de direito privado que esteja obrigado a elaborar e apresentar contas de acordo com o presente Plano. Quando as estruturas organizativas e as necessidades de gestão e informação o requeiram, podem ser criadas sub-entidades contabilísticas, desde que esteja devidamente assegurada a coordenação com o sistema central”.

2. Continuidade - “Considera-se que a entidade opera continuamente com duração ilimitada”. 3. Consistência - altera as suas políticas contabilísticas de um exercício para o outro. Se o fizer e a

alteração tiver efeitos materialmente relevantes, esta deve ser referida de acordo com o anexo às demonstrações financeiras”.

4. Especialização (acréscimo) - “Os proveitos e os custos são reconhecidos quando obtidos ou incorridos, independentemente do seu recebimento ou pagamento, devendo incluir-se nas demonstrações financeiras dos períodos a que respeitem”.

5. Custo histórico - “Os registos contabilísticos devem basear-se em custos de aquisição ou de produção, quer a escudos nominais, quer a escudos constantes”.

6. Prudência - “É possível integrar nas contas um grau de precaução ao fazer as estimativas exigidas em condições de incerteza sem, contudo, permitir a criação de reservas ocultas ou provisões excessivas ou a deliberada quantificação de ativos e proveitos por defeito ou de passivos e custos por excesso”.

7. Materialidade - “As demonstrações financeiras devem evidenciar todos os elementos que sejam relevantes e que possam afectar avaliações ou decisões pelos utentes interessados”.

8. Não Compensação - “Como regra geral, não se deverão compensar saldos de contas ativas com contas passivas (balanço), de contas de custos e perdas com contas de proveitos e ganhos

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(demonstração de resultados) e, em caso algum, de contas de despesas com contas de receitas (mapas de execução orçamental) ”.

9. Da substância sob a forma – Considera que as operações devem ser contabilizadas em função da realidade financeira subsequente da sua substância e não em função da sua forma legal. È tido como um princípio muito importante porque é mais uma forma que contribuí para o apuramento da “verdade” sobre a situação de cada entidade.

Após definição do conceito de Orçamento do Estado, princípios e regras, interessa especificar de outras figuras:

1. Conta Geral do Estado CGA: constitui a efetivação das alterações durante o exercício: das receitas arrecadadas e das despesas pagas, num registo ex post da execução orçamental. Encontra-se em constante atualização norteando as previsões futuras.

2. Balanço do Estado: mapa síntese da situação patrimonial existente num determinado momento, confrontando o ativo com o passivo.

3. Aplica-se ao Orçamento do Estado os atuais artigos consagrado no artigo 105.º, 106.º e 107.º da Constituição da República Portuguesa, 7ª Revisão Constitucional, e do qual se salienta os seguintes aspectos: i) o Orçamento do Estado abrange, por relações de subordinação ou de dependência, o Orçamento dos Serviços Integrados, dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA), e das Instituições da Segurança Social, mas, exclui o orçamento das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais que dispõem de orçamentos próprios e independentes; ii) o Orçamento do Estado deverá de ser elaborado em conformidade com as Grandes Opções do Plano (GOP) as quais precedem a própria aprovação do Orçamento.

O orçamento do Estado deve ser construído e gerido sob um novo quadro orçamental revitalizado onde impere maior rigor, maior estabilidade, mais economia, eficácia e eficiência de acordo com uma gestão pública mais criteriosa face aos recursos que se apresentam reduzidos, prevalecendo o princípio da economia, eficácia e eficiência.