O PAA como um programa associativo

Como apresentado brevemente na introdução, o PAA se enquadra no que Teixeira

et al. (2016) definem como programa associativo, pois faz parte de um grupo de políticas

públicas, criadas a partir de 2003, que apontam para um tipo específico de relação entre atores sociais e Estado. Os programas associativos são caracterizados pela presença de três elementos:

[a] a ênfase na participação nos territórios, que legitima formas de fazer/pensar alternativos; [b] o papel das organizações da sociedade civil como mediadores do acesso às políticas públicas; e [c] o repasse de recursos públicos para fortalecer a organização da sociedade, ao longo do processo de produção do bem público. (TATAGIBA e TEIXEIRA, 2018: 03)

Desse modo, o objetivo desses programas não é apenas ou centralmente a entrega de um produto ou serviço, mas aliar esse processo ao fortalecimento de grupos ou de ações coletivas “sob o argumento de que essa participação garantirá uma melhor qualidade e sustentabilidade aos projetos executados, promovendo a cidadania e o empoderamento das comunidades” (TATAGIBA e TEIXEIRA, 2018: 03). É justamente a valorização do processo participativo, aliado ao reconhecimento formal das organizações da sociedade civil como protagonistas da fase de implementação, que marcam a distinção entre os programas associativos e os demais modelos existentes de interação entre Estado e sociedade civil na implementação de políticas públicas. Essa valorização e reconhecimento do “modo de fazer” das organizações mostra o grande peso dado às organizações dentro dos programas (TATAGIBA e TEIXEIRA, 2018; BLIKSTAD, 2017; TEIXEIRA et al., 2016; TATAGIBA

et al., 2015).

Como dito anteriormente, o surgimento desses programas foi possível graças a um contexto político nacional que favoreceu a experimentação de novas formas de interação entre movimentos sociais e órgãos do Estado. Esse período compreendeu os governos federais dos Partidos dos Trabalhadores (PT), principalmente o primeiro mandato de Luiz Inácio Lula da Silva, entre 2003 e 2006, que criou condições favoráveis à criação e fortalecimento de conselhos e conferências nacionais, e representou uma oportunidade para que diversos atores pudessem acessar os espaços de formulação de políticas públicas (ABERS, SERAFIM, TATAGIBA, 2014; PORTO, 2014; MÜLLER, 2007). Portanto, os programas associativos dizem respeito a uma nova forma de incorporar as organizações da sociedade civil à

elaboração e/ou implementação de políticas públicas, conferindo a esses atores coletivos o papel de protagonistas da fase de implementação.

Poderíamos analisar a atuação da sociedade civil no processo de implementação tomando como objeto qualquer um dos programas associativos. Contudo, nossa escolha por investigar mais profundamente esse fenômeno no PAA se justifica pelo fato de que o tipo de direito mediado por esse programa é de natureza diferente dos demais. Isso porque, não se trata de um bem material, como a moradia (PMCMVE) ou a cisterna (P1MC); ou imaterial, como a cultura (PCV), mas do direito humano à alimentação e do acesso ao mercado de alimentos, tanto para quem vende, como para quem consome. Por entendermos que o tipo de direito que está em jogo implica desafios e vivências diferentes para as organizações que os implementam, olhar para o PAA pode gerar acúmulos que possibilitem olhar comparativamente para esses programas e ampliar o conhecimento sobre eles.

O PAA é entendido como um programa associativo por três motivos. Primeiro, foi formulado por uma rede de ativistas – vinculados a universidades, órgãos estatais, partido político, movimentos sociais e sindicais – que pretendia construir uma política alternativa para a segurança alimentar e o fortalecimento da agricultura familiar. Segundo, teve seu desenho inspirado em iniciativas sócio-estatais testadas nos territórios, nos anos 1990 e 2000, que foram possíveis graças à aproximação entre organizações, ativistas e gestões locais. Terceiro, ele oferece às organizações da sociedade civil a possibilidade de atuarem como implementadoras através da modalidade CDS e confere a elas elevado grau de autonomia para conduzir o processo de implementação (GRISA, 2012; FRÓES et al., 2008; MÜLLER, 2007).

Como já foi dito, os programas associativos buscam promover o acesso a direitos por meio de soluções alternativas. No caso do PAA, os direitos fomentados são o direito humano à alimentação e o acesso ao mercado institucional de alimentos. Ao adotar soluções alternativas para promover esses direitos – como a valorização da participação coletiva, a abertura do mercado institucional à agricultura familiar e o estímulo a criação de redes locais e regionais de comercialização – o PAA ensaiava um outro modelo de comercialização e circulação de alimentos. Essa era a novidade radical trazida pelo PAA: a construção de mercados institucionais35. Isso porque o alimento é um elemento historicamente estruturante

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A abertura do mercado institucional de alimentos às organizações da agricultura familiar é a marca do PAA, pois garantiu aos pequenos agricultores a possibilidade de disputar um nicho de mercado historicamente dominado por grandes produtores e estruturado por relações clientelistas. Isso também diferencia o PAA dos demais programas associativos, que, ao invés de inserir o público alvo nos mercados existentes, criaram áreas de atuação à parte para as organizações societárias. Como é o caso do PMCMV-E, que foi criado para atender uma fatia específica do mercado habitacional que não “interessava aos grandes players do mercado”, “as grandes empresas” (BLIKSTAD, 2017:20).

de relações clientelistas no Brasil (TAKAGI, 2006; COHN, 1995) e, consequentemente, de relações de poder e dominação. Além disso, por muitas vezes, o acesso de fornecedores ao mercado institucional, como a compra de alimentos para a alimentação escolar e hospitalar, acabava sendo regido por tais relações (MÜLLER, 2007), excluindo os pequenos produtores.

A ideia de que era preciso pensar um novo modelo de comercialização e acesso aos alimentos estava presente no projeto do Programa Fome Zero (dentro do qual o PAA nasceu). De acordo com Graziano da Silva, Belik e Takagi (2006), para combater efetivamente o problema da fome e da falta de acesso aos alimentos no Brasil não bastava melhorar a distribuição de renda, era preciso criar de fato mecanismos capazes de “alterar a estrutura econômica, social e política que gera essa desigualdade” (p. 153). No limite, poderíamos dizer que o PAA ensaiava ser um projeto de desenvolvimento para o campo em contraponto a lógica dominante do agronegócio.

Outro fator que contribui para entender o potencial do PAA como um programa associativo é sua singularidade em relação a outras políticas de incentivo a agricultura familiar. Como a pesquisa de campo mostrou, essa diferenciação se expressa em dois fatores. Primeiro, o PAA é o programa que melhor se adéqua à realidade dos agricultores mais vulneráveis e menos capitalizados, como famílias acampadas, assentados da reforma agrária, comunidades indígenas, quilombolas e povos tradicionais. Isso porque, esses produtores ainda não conseguem acessar o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)36 – por não atingirem os níveis de qualidade ou volume de produção requeridos – ou obter crédito através do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) – cujos trâmites burocráticos e exigência documental muitas vezes se tornam barreiras instransponíveis aos pequenos agricultores. Isso é o que torna o PAA o programa mais acessível aos agricultores mais vulneráveis socioeconomicamente.

O segundo fator é que, apesar de PAA e PNAE permitirem o acesso dos agricultores de forma individual (com DAP física) ou organizados coletivamente em grupos formais (com DAP jurídica), somente o PAA (por meio da modalidade CDS quando acessada coletivamente) confere a esses grupos a possibilidade de atuarem como protagonistas de sua fase de implementação (FNDE, 2015; BRASIL, 2012b). Esse conjunto de apostas feito em torno da agricultura familiar e do combate à insegurança alimentar por meio do fortalecimento

36 _{O PNAE foi criado com o intuito de complementar a alimentação dos estudantes da rede de ensino básico por}

meio da transferência de recursos financeiros para a compra de merenda escolar. Seu embrião foi criado em 1955 e, desde então, o programa passou por diversas alterações. Destacamos aqui a promulgação da Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009, que definiu que ao menos 30% dos produtos comprados devem ser da agricultura familiar. Disponível em: http://www.fnde.gov.br/programas/alimentacao-escolar/alimentacao-escolar-apresentacao. Acesso em: 23 jun. 2017.

de redes locais de comercialização e da organização coletiva foi guiado por valores, como a valorização da participação social, do saber fazer dos agricultores e da agroecologia.

Esses elementos fizeram do PAA um programa associativo que poderia se constituir como uma possibilidade de contraponto à lógica do agronegócio no campo, já que esses programas surgiram como respostas alternativas a alguns dos problemas estruturantes da desigualdade social no Brasil – como a escassez de água no Semiárido, a insegurança alimentar e a dificuldade de inserção da agricultura familiar no mercado, o déficit de moradia e o restrito acesso ao mercado cultural (Teixeira et al., 2016). Nesse sentido, o PAA poderia ser lido como uma aposta de projeto de desenvolvimento para o campo alternativa à lógica vigente do agronegócio.