CAPÍTULO 2 – LIMITES E POSSIBILIDADES DA ATUAÇÃO DO
2.6. O Parlamento e a Definição do Orçamento Público
Na raiz do surgimento do Parlamento se encontram as funções de autorizar o rei a cobrar tributos e a realizar gastos públicos, o que se denomina de “poder financeiro”. Se, naquela época, já se atribuía tanto destaque às referidas funções, com o intuito de proteger o direito de propriedade dos cidadãos, atualmente, decidir sobre cobrança de tributos e realização de gastos públicos tem uma importância maior ainda, porém com uma finalidade diversa: a tributação e o orçamento são os principais instrumentos do Estado para a concretização dos direitos econômicos e sociais.
Assim sendo, a discussão sobre a capacidade de o Parlamento controlar democraticamente o poder político, com o intuito de direcionar as ações do Estado para a concretização dos direitos econômicos e sociais, tem como ponto fundamental a questão do orçamento público263.
A propósito, Weber (1999, p. 560) afirma que o meio de poder fundamental do Parlamento é o controle sobre o orçamento e a tributação.
O poder financeiro do Parlamento é exercido, em primeiro lugar, por meio da exigência de sua autorização para a cobrança de tributos e para a realização de gastos públicos. Em segundo lugar, pela tomada das contas dos que usam o patrimônio público em geral. Para a realização da última tarefa, no Brasil, o Congresso Nacional conta com o auxílio do Tribunal de Contas da União, o qual realiza auditorias financeiras e orçamentárias, bem como “julga as contas dos administradores e responsáveis por bens e valores públicos”. Ressalva-se que, apesar de ser vinculado ao Legislativo, o Tribunal de Contas e seus membros264 gozam de garantias e de independência e sofrem impedimentos semelhantes aos do Judiciário (FERREIRA FILHO, 2003. p. 158 – 159).
Além disso, dentro dos limites fixados pela Constituição, o Parlamento pode elaborar emendas ao orçamento, redirecionando recursos financeiros e políticas públicas. Entretanto, há uma preponderância do Executivo na questão orçamentária, pois é ele que detém os dados e os técnicos necessários para sua elaboração e execução, ficando a atuação parlamentar mais restrita ao controle e à fiscalização financeira (CAGGIANO, 2003, p. 154 – 155).
Diante disso, Weber (1999, p. 560 – 561) já destacava que “enquanto um Parlamento somente puder apoiar os reclamos da população diante da administração negando os recursos orçamentários e recusando-se a aprovar os projetos de lei ou apresentando requerimentos irrelevantes, ficará excluído da participação positiva na direção política”, de maneira que lhe restará exercer uma “política negativa”265, ou seja,
enfrentará “os dirigentes da administração como um poder inimigo, recebendo deles um
263 Pinheiro (2007, p. 156) aponta que “os orçamentos são voltados à realização das necessidades públicas,
como instrumento de intervenção estatal no domínio econômico e social”
264 São nove os membros do Tribunal de Contas da União, sendo um terço escolhido pelo Presidente da
República, depois de aprovada a indicação pelo Senado Federal, e dois terços pelo Congresso Nacional. Exige-se que seus membros sejam brasileiros, com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, de idoneidade moral e notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros, de administração pública ou contábeis, com pelo menos dez anos de experiência em uma dessas áreas (FERREIRA FILHO, 2003. p. 158 – 159). Cf. MORAES,2005, p. 390 – 393.
265 Em um Parlamento “impotente, limitado a uma política negativa” há um domínio exclusivo dos “instintos
mínimo indispensável de informações e sendo considerado um simples estorvo”. Diferente é a situação quando os “dirigentes da administração tenham que ser recrutados diretamente” entre os membros do Parlamento, ou necessitam da “confiança explícita da maioria parlamentar” para manter seus cargos, de maneira que sejam “obrigado a prestar contas de forma exaustiva e sob o controle do Parlamento ou de uma de suas comissões (responsabilidade parlamentar dos dirigentes) e a realizar a administração conforme as diretivas aprovadas pelo Parlamento (controle parlamentar da administração)”. Nessas condições, o Parlamento exerce uma “política positiva”266.
No caso brasileiro, o descrédito com a participação do Parlamento na definição do orçamento público leva Maia (2006, A2) a afirmar que “a votação da Lei do Orçamento – coluna vertebral do Legislativo – passou a ser uma espécie de „videogame‟ para parlamentares, além de ocupação do noticiário. Tanto faz aprová-lo ou não, uma vez que é possível a criação de despesa por medida provisória”267. Além disso, “há uma década as
contas dos presidentes e os vetos presidenciais não são votados. Ou seja, inexiste a função fiscalizadora do Legislativo, e as leis – com vetos – não se completam. Sem sua vértebra institucional básica, a democracia está amputada. E o „Estado‟ funciona com dois Poderes e um terceiro, de expectadores usurpados, mas que se dizem felizes”. Diante disso, o autor afirma que temos um “parlamento desossado: „Barebones‟”, ou seja, “instituição esvaziada, que se demitiu de suas responsabilidades intransferíveis”.
De maneira semelhante, Romano (2006, p. A3) salienta que, como há excessiva concentração de poderes na União, os municípios são financeiramente enfraquecidos, dependendo de deputados e senadores para receberem recursos federais, pois eles trocam seu apoio ao governo pela liberação de verbas para os Municípios. Prevalece, assim, um sistema de barganhas ditando os rumos da política nacional: parlamentares trocam seu apoio ao governo por verbas; e prefeitos trocam seu apoio nas eleições para os deputados que intercedem pela liberação das verbas. Por isso, são necessárias mudanças no relacionamento entre municípios e a União, no arranjo federativo de distribuição de receitas tributárias e no processo de liberação de recursos do orçamento federal para por fim a esse sistema de barganhas. Enquanto isso não acontecer, parlamentares “serão
266 Um “Parlamento que trabalhe é um Parlamento que, colaborando, continuamente controla a
administração” (WEBER, 1999, p. 564).
267 Atualmente, domina o entendimento segundo o qual a não aprovação do Prçamento implica somente a
autorização para o Executivo efetuar gastos à razão de um doze avos ao mês do orçamento enviado (LIMONGI; FIQUEIREDO, 2001, p. 45), além de que, mesmo após aprovado, trata-se de uma lei meramente autorizativa, não ficando o Executivo obrigado ao seu cumprimento, com exceção da aplicação dos percentuais mínimos em saúde e educação constitucionalmente estabelecidos.
levados ou assumirão alegremente o papel de meros estafetas que repassam impostos às cidades, mas exigem tarifas”268.
Uma idéia importante para enfrentar essa limitação do Parlamento no exercício de seu poder financeiro é o reconhecimento que as leis orçamentárias têm caráter impositivo e, não meramente autorizativo.
Nesse sentido, Pinheiro (2007, p. 68) afirma que
o Estado deve prever medidas financeiras para executar a intervenção econômica e social contemplada em tais diplomas (PPA, LDO, LOA), bem como pode ser demandado a executar medidas ou a corrigir desvios com fundamento em normas contidas nas leis orçamentárias, variando a intensidade dessa eficácia positiva conforme o nível de detalhamento das ações administrativas contempladas269.
Assim sendo, as leis orçamentárias devem ser caracterizadas como “ato impositivo e não como mera autorização”, pois o Administrador é obrigado a executá-las, a não ser que a inexecução se deva à impossibilidade fática (ausência de recursos) ou jurídica (incompatibilidade com o restante do orçamento), ocasião em que não se poderá impor a execução do Orçamento à Administração nem mesmo por decisão judicial (PINHEIRO, 2007, p. 112; 119; 157)
Todavia, como ressalta Pinheiro (2007, p.150),
a inexecução de determinada ação administrativa não habilita a Administração Pública a utilizar tais recursos financeiros em outra destinação, sem que antes haja autorização do Poder Legislativo, nos termos do art. 167, VI, da Constituição Federal de 1988, combinado com o artigo 8º, parágrafo único, da LRF, sob pena de desvio de finalidade da execução orçamentária.
A discricionariedade administrativa pode ser limitada pelas leis orçamentárias, dentro de um exercício financeiro, mediante o detalhamento das despesas a serem realizadas em virtude do “papel constitucional” a elas atribuído. Ou seja, “quando a LOA
268 Santos (2002, p. 542, 546), a propósito do orçamento participativo, salienta que, “todavia, segundo alguns
pensam, dada a técnica orçamentária tradicionalmente adotada no Brasil, o corpo legislativo nunca deliberou realmente sobre o orçamento de forma substancial, e o Executivo sempre teve uma ampla margem de manobra na execução do orçamento. Contudo, o sistema em vigor permitiu ao corpo Legislativo influenciar essa execução através dos métodos tradicionais, populistas e clientelistas. Os legisladores tinham seus feudos eleitorais nas diferentes regiões, e os votos que extraíam deles estavam diretamente vinculados às obras que conseguiam incluir no orçamento. Ora, este era precisamente o sistema clientelista a que o OP pretendeu pôr um ponto final, residindo aí, em grande medida, a hostilidade ou a distância com que os legisladores não ligados ao PT encararam o orçamento participativo”. Em seguida, o autor ressalva que “a consolidação do OP só faz sentido político se romper com o velho sistema clientelista-patrimonialista”.
269A propósito, Pinheiro (2007, p. 79) ressalta que “por força do artigo 167, I, da Constituição Federal de
1988, apenas as medidas previstas na LOA são passíveis de imposição à Administração Pública, dependendo do conteúdo delimitado por este ato administrativo”.
define com densidade normativa suficiente uma determinada ação administrativa, não cabe juízo discricionário da Administração Pública sobre sua conveniência e oportunidade, devendo executá-la” (PINHEIRO, 2007, p. 104 – 106).
Pode-se, então, concluir que as leis orçamentárias não “apenas autorizam a Administração Pública a executar os programas de governo”, pois “não há liberdade no tocante ao juízo de realizar, ou não, as ações administrativas”, o que abre a possibilidade para se exigir administrativa ou judicialmente a realização de uma ação estatal prevista nessas leis orçamentárias quando for fática e juridicamente possível, sem que ocorra interferência indevida do Judiciário na esfera da Administração270 (PINHEIRO, 2007, p. 151; 162).
Além disso, “o caráter impositivo da LOA constitui fundamento jurídico para a cominação de sanções aos agentes públicos que incorrerem em omissão ilícita, inclusive crime de responsabilidade por ofensa à lei orçamentária” (PINHEIRO, 2007, p. 180).
O reconhecimento do caráter impositivo do Orçamento Público é um passo importante, porém não suficiente para se reforçar o controle do Parlamento sobre o direcionamento dos recursos públicos. Isso porque, como se verá na apresentação das conclusões de outro estudo realizado por Figueiredo e Limongi, o Poder Executivo271 dispõe de instrumentos capazes de “estabelecer e manter suas prioridades de políticas públicas” no Orçamento e dispõe de uma “ampla margem de liberdade na fase de execução orçamentária” o que facilita a implantação de seus programas governamentais. Isso não quer dizer que o Congresso não tenha influência nas escolhas orçamentárias, porém a capacidade de controle do Executivo sobre o processo orçamentário permite que ele induza a cooperação dos parlamentares, os quais precisam atuar, partidariamente, para influir na distribuição dos recursos orçamentários e atingir seus objetivos eleitorais (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 13 – 14).
Os autores (2008, p. 21) apontam que há uma convergência de agendas entre o Executivo e o Legislativo, de maneira que tanto os parlamentares governistas como os da
270 Portanto “é dever atribuído à Administração Pública a realização da programação contida nestas leis
orçamentárias, não podendo efetuar outra que julgue mais oportuna ou conveniente ou simplesmente se omitir na realização dos créditos suplementares. A discricionariedade na alocação dos recursos públicos ocorrerá dentro dos limites deixados pelas leis orçamentárias e não se estende ao ponto de cumprir, ou não, o programado (PINHEIRO, 2007, p. 153).
271 A análise dos referidos autores abrange seis anos do Governo de Fernando Henrique Cardoso (1996 –
2001). Os autores (2008, p. 12) apontam as limitações na análise restrita às instituições básicas do Estado, como a forma de governo e o sistema eleitoral, para explicar a dinâmica do processo político, destacando a necessidade de estudo dos “mecanismos microinstitucionais”, como as normas que regem a tramitação das leis orçamentárias, para compreendê-lo adequadamente.
oposição apresentam suas emendas para os programas prioritários do governo, porém a execução das emendas beneficia os parlamentares governistas.
Ressalva-se, todavia, que esse direcionamento das emendas para os programas prioritários do governo ocorre com o intuito de ampliar as chances de serem executadas.
Os autores (2008, p. 22) salientam que “apenas as emendas individuais apresentam traços normalmente atribuídos à participação do Congresso no processo orçamentário: dispersão de recursos e participação no nível local”. Porém, como os valores destinados por meio de emendas individuais representam uma parcela pequena dos recursos orçamentários destinados a investimentos, e como geralmente se inserem nas políticas definidas pelo governo, de maneira que se limitam a especificar o local onde serão aplicadas, não se pode afirmar que gerem “distorções no gasto público global”. Assim, o Legislativo funcionaria como “um canal de informação sobre demandas e/ou necessidades sociais”.
A interferência do Legislativo na formulação do Orçamento Público é bastante limitada. Primeiramente, a Constituição Federal atribui exclusivamente ao Executivo a iniciativa para leis orçamentárias (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Orçamento Anual e leis para abertura de créditos não previstos no Orçamento aprovado). Em segundo lugar, em seu artigo 166, ela autoriza o Congresso a emendar o orçamento, porém emendas que criam despesas precisam indicar os recursos necessários para cobri- las, mediante a anulação de outras despesas, sendo vedadas anulações de dotações referentes a pessoal e encargos, serviço da dívida e transferências tributárias obrigatórias pela Constituição, e as despesas correntes pela Lei n.º 4.320/64. Assim sendo, o Congresso interfere quase que exclusivamente nas despesas referentes a investimentos. Em terceiro lugar, a não aprovação do orçamento não acarreta nenhuma consequência, o que diminui o poder de barganha do Congresso. Além disso, a lei orçamentária é autorizativa e não vinculativa, de maneira que o Executivo não é obrigado a efetuar todos os gastos nela previstos. Por fim, a Lei 4.320/64 autoriza o remanejamento de despesas entre diferentes rubricas, dentro dos limites estabelecidos pela Lei Orçamentária Anual (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 31 – 33).
As restrições à interferência do Legislativo e do próprio Executivo na definição do orçamento não se limitam apenas a aspectos legais, mas também a decisões prévias, como as despesas que envolvem a manutenção da operação da máquina pública e os programas continuados, bem como os gastos compulsórios estabelecidos legal ou constitucionalmente (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 33).
Além disso, a margem de interferência no Orçamento é limitada pela política macroeconômica do Governo e pelo fato de grande parte de seus recursos se destinarem a amortização e aos juros da dívida pública (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 35 – 39).
Regras internas do Congresso Nacional, como a Resolução n.º 2/95, que disciplina a tramitação das leis orçamentárias e o funcionamento da Comissão Mista de Planos, Orçamento e Fiscalização, limitam os interesses individuais dos parlamentares e estimulam sua atuação em bloco. Por exemplo, as emendas coletivas têm precedência e envolvem maior volume de recursos do que as individuais (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 48 – 49).
A Resolução n.º 2/95-CN272 restringiu a capacidade de o Congresso alterar, significativamente, a proposta enviada pelo Executivo, pois vedou a criação de programas e sub-programas, de maneira que os parlamentares podem somente escolher as localidades em que serão aplicados os recursos dos programas definidos pelo Executivo, ou seja, “não se contempla a possibilidade de o Congresso definir prioridades e políticas próprias via a proposição de novos programas” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 55).
Como mencionado, a atuação do Congresso se limita quase que exclusivamente às despesas de investimento, entretanto, “uma parcela considerável da política do governo, talvez a mais importante do ponto de vista de seu impacto social e mesmo político, é definida nas despesas de custeio” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 71), como as referentes à manutenção de programas de saúde, educação e promoção social, como o “Bolsa Família”.
Figueiredo e Limongi (2008, p. 75 – 76) apontam que, embora o Legislativo possa alterar quase integralmente a proposta de investimento enviada pelo Executivo, não o faz, sendo “praticamente preservada”, de maneira que “as ações do Executivo e do Legislativo na área de investimentos parecem andar por trilhos paralelos”. Isso porque “se quiserem ver suas emendas executadas, os parlamentares, tanto da base do governo quanto da oposição, precisam direcionar suas emendas para programas cuja prioridade é definida pelo governo”.
As despesas com custeio de políticas sociais que limitam os investimentos do Estado decorrem de legislação ordinária que determina sua implementação, a qual pode ser alterada pelo Congresso Nacional no sentido de sua diminuição a fim de que existam mais recursos disponíveis para investimento. Entretanto, o Legislativo tem atuado no sentido de
272 Após várias pequenas alterações foi revogada e substituída pela Resolução n.º 1/2001-CN, a qual manteve
manutenção dos gastos sociais, o que revela uma opção política desse poder combinada
com setores do Governo (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 86 – 92).
Figueiredo e Limongi (2008, p. 100) ressaltam que “o grau de liberdade das escolhas dos parlamentares é exíguo, impedindo que esses usem o orçamento para articular e veicular propostas políticas alternativas”, de maneira que as emendas de parlamentares oposicionistas e situacionistas não apresentam grande diferença de agenda.
Os autores (2008, p. 101) também asseveram que a “apreciação congressual do orçamento é altamente centralizada e segue linhas partidárias”.
Em seu estudo, os autores (2008. 102 – 104) revelam que, na execução das emendas, “o governo favorece os parlamentares de sua base em quase todas as unidades orçamentárias”, entretanto parte das emendas dos parlamentares oposicionistas é executada e parte dos governistas não é.
Quanto à afirmação de que as emendas parlamentares individuais provocam dispersão de recursos e ineficiência, os autores (2001, p. 111) questionam se “existe algum critério alocativo capaz de gerar uma alocação superior à efetuada pelos parlamentares” e “por que burocratas e planejadores fariam uma alocação mais justa e eficiente”, ressaltando que “os parlamentares, pelo menos, podem ser, e de fato o são, punidos pelos eleitores”273.
Devido às restrições de valor e à margem de mudança das emendas individuais274, ocorre que “as emendas institucionais e coletivas são muito mais importantes”. Emendas institucionais são aquelas apresentadas pelos relatores e as coletivas são as das Comissões e bancadas estatuais275. Assim, o “aumento da influência do Legislativo na alocação de recursos se deu por meio de emendas que dependem de atores institucionais (relatores) e de processos decisórios coletivos (bancadas e comissões)”
(FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 113 – 116).
É por meio das emendas das comissões que o “Congresso acaba
desempenhando um papel suplementar e auxiliar na definição da distribuição de recursos por ministérios” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 119).
273 Portanto, “não há razão para supor que a alocação feita por burocratas ou pelo Executivo seja mais
eficiente ou justa do que a feita pelos parlamentares. A alocação feita por burocratas ou de forma centralizada também sofre de disfunções ou e anomalias conhecidas” (FIGUEIREDO e LIMONGI 2008, p. 130).
274 Todos os parlamentares têm os mesmos direitos na apresentação de emendas individuais tanto no que se
refere ao procedimento quanto ao montante de recursos disponíveis (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 112).
A pesquisa de Figueiredo e Limongi (2008, p. 124 – 126) permite concluir que, somente nas emendas individuais, o Congresso se manifesta de maneira localista, porém tais emendas apresentam um baixo impacto no perfil geral do orçamento.
Figueiredo e Limongi (2008, p. 137) salientam que a execução das emendas individuais “é ditada pelos objetivos de política econômica do Executivo”, ou seja, seu volume depende do volume de recursos disponíveis, e dos critérios políticos, pois têm prioridade as emendas dos parlamentares que apoiam o governo.
A pesquisa demonstra, ainda, que a probabilidade de o deputado votar a favor da agenda do governo depende de sua filiação partidária, sendo que os partidos que apoiam o Governo têm mais emendas executadas. Entretanto, a pesquisa mostra que a filiação partidária “explica tanto a votação em plenário quanto a execução das emendas”, de maneira que a troca de apoio à agenda do governo por execução de emendas não se daria mediante barganhas individuais, mas sim por negociações partidárias na formação do
Governo de coalizão (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 139 – 148).
Mesmo porque, a formação da agenda do Governo seria fruto de uma barganha entre o partido do Presidente e os demais partidos que integram a coalizão de Governo e passam a formular sua agenda (portanto, os parlamentares da base não somente votariam a favor da agenda do governo, como também participariam da sua formulação) e ocupar pastas ministeriais e postos fundamentais de controle da Comissão Mista de Orçamento do Congresso Nacional, quais sejam, a presidência, a relatoria geral e as relatorias setoriais
(FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008, p. 153 – 161).
Esse estudo demonstra que o problema não está no excesso de interferência do Parlamento na definição do Orçamento Público, mas na sua falta. A participação do Parlamento não deveria ficar restrita a uma pequena parcela dos recursos disponíveis para investimentos, deveria abranger todas as linhas gerais do Orçamento. Observa-se, todavia, que, antes disso, seria necessária uma maior participação do Parlamento na definição das diretrizes da política econômica, pois se trata de um grande fator limitador da própria formulação das leis orçamentárias pelo Executivo.
Quanto ao fato de os parlamentares participarem da formulação da agenda do governo, é preciso ponderar que essa participação se restringe a uma pequena elite. Além de que, como a chance de execução das emendas dos parlamentares situacionistas ser muito maior do que a dos oposicionistas (e a execução de emendas tem um grande peso