Neste capítulo, não se pretende retomar cada um dos pontos principais discutidos ao longo desta dissertação, pois isso será feito nas Conclusões. O que se propõe, é retomar a questão inicial que motivou esta pesquisa: em que medida o Parlamento é capaz de exercer, eficazmente, o controle do poder político, no contexto da globalização capitalista, com o objetivo de contribuir com a concretização dos direitos humanos econômicos e sociais?
A fim de responder esta pergunta, adotou-se um modelo ideal a ser alcançado: o Estado Democrático de Direito, o qual não se trata, em nenhum lugar do mundo, de uma realidade perfeita e definitivamente acabada, mas apresenta uma dimensão utópica, pois está em constante realização.
O Estado Democrático de Direito tem como fim supremo a garantia a todos os cidadãos dos direitos humanos fundamentais e a realização da justiça material, respeitando- se as liberdades civis e políticas. Tais direitos vinculam o Estado e os poderes privados, pois igualmente tendem ao abuso e geram desigualdades. Da mesma maneira que as liberdades públicas impedem que sejam tomadas decisões que as violem, sobre questões de sobrevivência não se pode deixar de decidir. Todavia, não se trata de, simplesmente, garantir condições mínimas de bem-estar e compensar as desigualdades, mas, sim, de transformar as estruturas da sociedade. Como essa tarefa requer uma realocação dos recursos materiais, exige-se a regulação da ordem econômica e social pela vontade popular democraticamente manifestada. Livre de controle democrático, o poder econômico passa a controlar o Estado, e as injustiças se multiplicam.
A atuação do Estado Democrático de Direito ocorre, sobretudo, por meio das políticas públicas, que representam a concretização dos direitos mediante a atuação positiva do Estado. As principais políticas públicas devem ser o desenvolvimento econômico e social sustentável e a eliminação das desigualdades, o que requer o planejamento do futuro vinculado à ideologia constitucional e à busca de transformação dos status quo.
O controle democrático sobre o poder do Estado constitui condição de legitimação e eficiência do Estado Democrático de Direito. Isso não significa que o povo deve exercer a dominação direta, o que se revela impossível, mas o poder de mando: a prerrogativa de o superior impor decisões ao inferior, por meio de instrumentos como
aprovação e modificação da Constituição, aprovação de metas de médio e longo prazo, eleição e destituição de representantes e mobilização de apoio e reprovação mediante mecanismos institucionalizados e espontâneos que questionem permanentemente o Estado diante do não atendimento dos direitos econômicos e sociais. Diante da indispensabilidade da representação política, é preciso tornar os políticos responsáveis. Aqui, a participação política adquire uma perspectiva de reforma da sociedade e cumpre um importante papel de contrabalançar os interesses particulares de políticos, de tecnocratas e de grupos econômicos a fim de que o Estado se constitua em verdadeira esfera pública. Para tanto, além de instituições, é necessário formar uma cultura política democrática.
A partir desses objetivos do Estado Democrático de Direito, fixou-se qual deve ser a missão institucional do Parlamento: legislação e controle do poder político, sendo a primeira compreendida como uma manifestação especial da última. Como controle do poder político pelo Parlamento compreende-se não somente a apuração de irregularidades e a punição de atos de corrupção, mas, principalmente, o direcionamento das ações do Estado para a concretização dos direitos humanos sociais e econômicos, ou seja: o estabelecimento da orientação política do Governo mediante a edição de normas que fixem diretrizes e metas essenciais a serem atingidas, inclusive em matéria de política econômica, a partir dos direitos e das linhas gerais previstos na Constituição. Para tanto, as políticas públicas devem ser formuladas no interior do Parlamento e seu controle sobre o orçamento deve ser ampliado. Depois disso, compete-lhe a fiscalização do cumprimento de suas orientações, tornando transparentes as ações do Executivo e submetendo-as ao debate público, de maneira que se constitua um verdadeiro espaço público para a definição democrática dos rumos do Estado. Na hipótese de não cumprimento de suas diretrizes e de não se atingirem, injustificadamente, as metas, o Parlamento deve dispor de mecanismos para aplicação de sanções e de outras medidas corretivas.
Porém, o campo do dever ser é confrontado e desafiado pela realidade.
Espera-se um Parlamento republicano e democrático, orientado pelo ideal constitucional de superação das desigualdades sociais, um poder, que por sua natureza conflitual, impulsione o Estado para realizar as políticas públicas inclusivas e emancipatórias. Mas o que se encontra é um Parlamento impregnado por um elemento histórico-cultural brasileiro que limita, drasticamente, suas possibilidades de exercer o controle democrático do poder político: o patrimonialismo.
Predomina, no Brasil, desde os tempos da colonização, a confusão entre o público e o privado. A cultura do favorecimento dos amigos, da formação de clientelas
políticas e a naturalização da corrupção impedem que o Estado, e em especial o Parlamento, constituam uma verdadeira esfera pública, ou seja, um espaço de mediação dos interesses coletivos em que todos os interessados sejam igualmente considerados.
Essa indiferenciação entre o público e o privado, no desenvolvimento das atividades parlamentares, tem como resultado o desinteresse em se promover o controle democrático do poder com o objetivo de se concretizarem os direitos econômicos e sociais. Controle, transparência, responsabilização e institucionalização de direitos não interessam à cultura patrimonialista que prefere a opacidade, a irresponsabilidade política e o clientelismo que permitem a perpetuação no poder e perpetuam a miséria.
Esses elementos demonstram que, no Brasil, não se pode falar que atualmente se vive uma crise do Parlamento382, ou que o sistema representativo, em virtude de fatores específicos deste tempo, não é capaz de canalizar as demandas sociais. O Estado brasileiro nunca constitui uma verdadeira esfera pública ou se aproximou do ideal do Estado de Bem- estar social.
A essa limitação histórico-cultural para a atuação do Parlamento no controle democrático do poder se soma, mais recentemente, um fenômeno mundial que afeta, diretamente, a já precária capacidade de intervenção heterônoma do Estado: a globalização capitalista.
Com isso, o Estado brasileiro, que já não se mostrava capaz de concretizar os direitos econômicos e sociais, enfrenta, agora, maiores dificuldades ainda, pois a realização desses direitos depende do controle sobre variáveis que se encontram fora do domínio do Estado383.
Isso quer dizer que o Estado, em especial o brasileiro, nada pode fazer? Que o Parlamento não tem razão de existir?384
382 Habermas (1997b, p. 83 – 84) salienta que “quando os processos de sintonia entre Estado e os atores
sociais tornam-se independentes em relação às esfera pública e à formação da vontade parlamentar, resultam prejuízos, tanto do ponto de vista da legitimação, como do conhecimento. Sob ambos os pontos de vista, recomenda-se que a base ampliada do saber de uma administração reguladora assuma feições de uma política deliberativa, que se caracteriza pelo debate público entre especialistas e contra-especialistas, controlado pela opinião pública”.
383 O controle democrático do Parlamento sobre o governo da economia não é eficiente (BOBBIO, 2000, p
104), mesmo porque sua jurisdição se limita às fronteiras nacionais, enquanto os sistemas econômicos e financeiros são “desterritorializados e policêntricos” (FARIA, 2003, p. 11). Habermas, (1997b, p. 61) adverte para o fato de que, desde os anos sessenta, começam a ser notados os limites da capacidade de regulação do Estado devido a vários sistemas e organizações que escapam da sua capacidade regulatória, enfraquecendo- se, por outro lado, laços de representatividade.
384 Tojal (2002, p. 4) ressalta que “por detrás da pós-modernidade representada pelo colapso dos paradigmas
políticos e jurídicos (separação de poderes e princípio da reserva legal, para referir alguns), resta a perenidade de exigências modernas, fundamentalmente o controle do poder político pois se, com efeito, as respostas
Não, o Estado e o Parlamento apresentam um papel importante. Porém diante dos condicionamentos internos e externos, não se pode esperar que, exclusivamente por meio da ação do Estado controlada (no sentido forte) pelo Parlamento, seja possível a concretização dos direitos econômicos e sociais no Brasil. Essa missão terá que ser compartilhada com outros atores nos planos nacional e internacional, como organizações internacionais (governamentais ou não-governamentais), movimentos sociais, agentes econômicos e organizações da sociedade civil em geral385.
Quais são, então, os limites e as possibilidades de atuação do Parlamento no controle democrático do poder político a fim de que sejam concretizados os direitos econômicos e sociais? O que pode ser feito diante do déficit de representatividade e de eficiência no desempenho do papel atribuído ao Parlamento?
Os limites estão dados: a cultura patrimonialista e a globalização. Diante do patrimonialismo, algumas reformas institucionais podem contribuir para superar, mas não se trata de missão fácil, dado o seu enraizamento histórico. Perante a globalização, pouco também se pode fazer isoladamente, pois a construção de uma globalização alternativa, inclusiva, emancipatória, depende de uma ação coordenada de Estados nacionais e organizações internacionais (governamentais ou não governamentais), ou redes de organizações nacionais.
A propósito das limitações da democracia representativa, Santos (2002, p. 32) aponta que
o modelo hegemônico de democracia (democracia liberal, representativa), apesar de globalmente triunfante, não garante mais que uma democracia de baixa intensidade na privatização do bem público por elites mais ou menos restritas, na distância crescente entre representantes e representados e em uma inclusão política abstrata feita de exclusão social. Paralelamente a este modelo hegemônico de democracia, sempre existiram outros modelos, como a democracia participativa ou a democracia popular, apesar de marginalizados ou desacreditados.
Quanto às possibilidades, dependem, inicialmente, do reforço dos mecanismos de controle popular sobre o Parlamento e da repolitização das decisões que afetam a
institucionais do final do século XVIII estão em crise, as razões de suas formulações restam na mais absoluta ordem do dia”.
385 Offe (1984b, p. 277) afirma que “a competência ampliada do Estado social na esfera dos problemas
estruturais de caráter sócio-econômico não está em harmonia com sua capacidade de se desincumbir dessa carga de tarefas segundo diretivas políticas determinadas”. Diante disso, Offe (1984b, p. 281) questiona o próprio “monopólio formal dos órgãos do aparelho estatal quanto às decisões obrigatórias ao nível da sociedade global”, ou seja, a pretensão do Estado de “representar com exclusividade os interesses gerais”.
coletividade. É preciso retirar o manto de neutralidade técnica de inúmeras decisões nas esferas econômica e social, o qual esconde interesses econômicos particulares. Toda intervenção, pública ou particular, no campo da ordem econômica e social deve ser politizada, ou seja, compreendida dentro da característica conflitual da sociedade, a fim de que todos os interesses sejam igualmente considerados e todas as decisões sejam submetidas a controles democráticos institucionalizados ou informais.
Portanto, o sistema político-representativo precisa de reformas. Porém, mais do que reformá-lo, a sociedade precisará desenvolver outros meios de controle democrático e de mediação política.
O Parlamento tem amplas possibilidades de contribuir com a concretização dos direitos econômicos e sociais, se assumir o papel de controlar o poder político, no sentido de direcionamento, supervisão e fiscalização, submetido ao mais amplo controle popular. Porém, devido às limitações que se apresentam, nem o Parlamento, nem o Estado podem reivindicar para si a exclusividade da mediação política
CONCLUSÕES
Após as discussões realizadas ao longo desta dissertação, apresentam-se as seguintes conclusões:
1. O poder político consiste na capacidade de o Estado, por meio de normas jurídicas e da força submetida ao direito, cumprir seu fim que é a realização do bem comum de um povo situado em um determinado território. Essa capacidade, dialeticamente, é determinada e participa da determinação da base econômica; enfrenta tendências inatas ao abuso e ao fato de estar a serviço do poder econômico, às quais deve se contrapor o controle democrático; e precisa, constantemente, se legitimar para se manter, o que depende do atendimento simultâneo de requisitos formais e materiais, tarefa diante da qual se apresentam grandes dificuldades.
2. Controlar, democraticamente, o poder político, não significa a simples contenção do poder a fim de evitar abusos, característica do Estado Liberal que serviu aos interesses de manutenção do sistema capitalista, sem nenhuma preocupação com a democracia material, também não se refere à crença utópica de um governo direto em uma sociedade com o grau de complexidade da contemporânea. Trata-se do controle dos atos dos governantes dentro de um sistema representativo, porém no sentido forte de direcionamento do poder, de estabelecimento de metas e diretrizes mediante planos, orçamentos e políticas públicas, bem como da responsabilização daqueles a quem compete a sua execução, com o objetivo perseguido pelo Estado Democrático de Direito de implantar, plenamente, os direitos humanos e fazer justiça material.
3. As funções do Parlamento são essencialmente duas: a legislativa e a de controle. Entende-se, em primeiro lugar, que sua atuação administrativa não constitui uma função, mas somente um meio para exercê-las. Da mesma maneira, representação e legitimação não são funções do Parlamento, mas, respectivamente, o fundamento e a consequência de seu exercício. Ou seja, o Parlamento legisla e controla o poder político porque representa o povo, e pelo exercício dessas funções, legitima, democraticamente, tal poder. Quanto à função legislativa, compreende-se que ela abrange a elaboração de emendas à Constituição (pois também são normas produzidas pelo Parlamento, sendo apenas de espécie diferente). Por fim, entende-se que a função de controle abrange a orientação política do Estado (mediante a definição de objetivos e diretrizes, bem como a escolha de membros de outros órgãos), a formação de lideranças políticas e a
responsabilização dos executores das políticas (o que inclui fiscalização, investigação e julgamento político de autoridades). Aliás, a própria função legislativa, de certa forma, pode ser compreendida como uma manifestação do controle do poder político exercido pelo Parlamento.
4. Não se pode compreender, dentro da perspectiva de um Estado Democrático de Direito, o controle político exercido pelo Parlamento simplesmente como contenção do poder pelo poder. Muito menos se pode reduzir tão importante papel institucional à apuração de irregularidades e punição de atos de corrupção. O papel do Parlamento, submetido ao controle popular, tal como definido no primeiro item deste capítulo, é direcionar as ações do Estado para a concretização dos direitos humanos sociais e econômicos. Para tanto, estabelecendo um permanente canal de comunicação com o povo, o Parlamento deve estabelecer a orientação política do Governo, mesmo dentro do sistema Presidencialista, mediante a edição de normas que fixem diretrizes e metas essenciais a serem atingidas, inclusive em matéria de política econômica, a partir dos direitos e das linhas gerais previstos na Constituição. Depois disso, compete-lhe a fiscalização do cumprimento de suas orientações, tornando transparentes as ações do Executivo e submetendo-as ao debate público, de maneira que se constitua um verdadeiro espaço público para a definição democrática dos rumos do Estado. Na hipótese de não cumprimento de suas diretrizes e de não se atingirem, injustificadamente, as metas, o Parlamento deve dispor de mecanismos para aplicação de sanções e de outras medidas corretivas. Salienta-se que, em termos de políticas sociais, o Parlamento dispõe (e faz uso) de uma ampla competência legislativa. Todavia, a concretização desses direitos depende de dois fatores: a política econômica e a definição e aplicação do orçamento público. Quanto ao primeiro, o Parlamento se encontra quase que totalmente excluído. No que se refere ao orçamento público, trata-se do principal mecanismo de direcionamento das ações do governo de que o Parlamento dispõe, todavia, ele também sofre grandes limitações. Assim, os instrumentos de controle relacionados à fiscalização dos atos do Executivo pelo Parlamento constituem um mecanismo complementar à sua primeira forma de atuação que é a fixação das metas e diretrizes. Desta maneira, sem a definição da orientação política do Estado pelo Parlamento, sua atuação fiscalizadora perde grande parte de seu valor. Por outro lado, de nada adianta a clara definição das metas e diretrizes sem uma eficiente fiscalização e sem os mecanismos de correção e de sanção no caso de seu descumprimento. Em termos estruturais, a viabilização dessas funções depende, sobretudo, do fortalecimento das Comissões Permanentes.
5. Em sentido amplo, a globalização é um fenômeno que acompanha a humanidade ao longo de toda sua história. Porém, em sentido estrito, trata-se de um processo de integração sistêmica da economia no âmbito mundial, iniciado nos anos setenta e oitenta do século XX sob o impulso dos avanços tecnológicos, especialmente no campo da informática, da uniformização do padrão monetário e do avanço das políticas neoliberais, principalmente a liberalização do fluxo de mercadorias e capitais. A globalização não se viabilizou independentemente do Estado, mas como fruto de uma política para ela voltada. Como consequências fundamentais, a globalização capitalista apresenta: uma drástica redução da capacidade de intervenção do Estado em matéria econômica; concentração de poder econômico e renda; destruição ambiental; e coloca em questão o próprio sentido e o alcance da democracia representativa. Trata-se, ainda, de um contexto histórico em que os conflitos se manifestam de maneira plural e diversificada, não se processando como conflitos de classe, e no qual se enfraquecem os vínculos de solidariedade e se fortalece o individualismo.
6. O contexto da globalização impõe drásticos limites para a atuação do Parlamento no controle democrático do poder político com o objetivo de promover a concretização dos direitos econômicos e sociais, basicamente, porque sua atuação é restrita aos limites territoriais, enquanto as decisões econômicas são tomadas no âmbito global. São, na verdade, limites não somente do Parlamento, mas do Estado Nacional como um todo. Ressalta-se que esse fato não é uma consequência inevitável do progresso científico e tecnológico, mas fruto de decisões políticas orientadas pela ideologia neoliberal. Todavia, tomadas essas decisões em diferentes partes do mundo, não há como voltar atrás, muito menos por meio de ações isoladas do Estado. Assim, o Estado, como também o Parlamento têm um papel importante a cumprir na regulação econômica e no combate aos efeitos perversos da globalização capitalista. Porém, essa atuação encontra limites que não podem ser superados por quaisquer reformas institucionais ou mudanças políticas internas, dependendo de decisões no plano internacional. Nesse sentido, as possibilidades que se abrem, não são para o Parlamento, mas para a cooperação global, não por um regresso ao passado, não por menos globalização, mas sim por mais globalização: por uma globalização que não se limite à livre circulação de capitais e mercadorias, mas que abranja a equalização das condições de vida em patamares dignos para toda a humanidade. Isso, todavia, dependerá da atuação das organizações internacionais, governamentais ou não- governamentais.
7. Embora o Estado tenha passado por muitas transformações, permanece a necessidade de controlar seu poder, não só para limitá-lo contra o arbítrio, mas também para direcioná-lo para a concretização dos direitos econômicos e sociais. Porém, os mecanismos a serem utilizados para tanto não podem ser formulados a partir dos modelos de Estado e de sociedade dos séculos XVIII e XIX. Assim sendo, o princípio da separação de poderes rigidamente interpretado se encontra superado, porém a idéia de racionalização do poder que o inspirou continua viva. Portanto, o Executivo deve ser dotado dos meios necessários para atender às demandas sociais, porém deve desempenhar essa tarefa orientado por diretrizes fixadas pelo Parlamento (por sua vez submetido ao controle popular), e os mecanismos necessários para seu controle devem ser aprimorados a fim de torná-los mais eficazes.
8. A própria dinâmica de funcionamento do Parlamento já apresenta limites ao cumprimento de sua missão institucional, os quais giram em torno de cinco questões básicas: ausência de domínio sobre informações e conhecimentos técnicos; dificuldade de formação de consensos; tempo do processo legislativo; centralização do processo decisório; e a característica histórico-cultural patrimonialista do Estado brasileiro. Tais limites precisam ser enfrentados por meio de mudanças institucionais que facilitem o processamento dos conflitos, descentralize o sistema decisório, de maneira que se torne mais ágil e democrático, e fortaleça os mecanismos de fiscalização pela oposição. Porém, no atual contexto, o patrimonialismo se revela como um desafio difícil de ser transposto.
9. A transferência de funções normativas do Parlamento para o Executivo, sobretudo em matéria econômica, é inevitável, diante das próprias características do processo legislativo. Além disso, representa uma necessidade para a concretização dos