Em âmbito administrativo, existem diversificados modos e interesses que levam à organização de um planejamento governamental. Em um país de dimensões continentais como o Brasil, fez-se necessário pensar e definir diretrizes que oportunizassem sintonia entre a organização administrativa e simetria no trabalho planejado e executado pelas diferentes instâncias governamentais (União, Estado e Município), de modo a garantir que as diversidades regionais e locais mantivessem unidade nacional e elevassem a qualidade dos serviços de competência do poder público, entre os quais se encontra a educação.
Essa afirmação é ainda mais pertinente, quando observado que nosso país é oficialmente denominado República Federativa do Brasil, pois ser república indica que o poder de governar emana do povo, fato que mantém relação com a escolha de dirigentes por meio de eleições diretas (CURY, 2010). Já o termo federativo, no contexto de publicação da Carta Magna, refere-se a um Estado organizado por unidades territoriais autônomas, com isso,
[...] busca um equilíbrio de poderes entre a União e os Estados-membros, estabelecendo laços de colaboração na distribuição das múltiplas competências por meio de atividades planejadas e articuladas entre si, objetivando fins comuns (CURY, 2010, p. 153).
Considerando que essa opção de organização territorial e política pressupõe descentralização e cooperação no planejamento e na atuação das diferentes esferas da administração pública, a Constituição Federal de 1988 instituiu uma forma peculiar de organizar o planejamento administrativo e orçamentário dos gestores governamentais. Nesse sentido, seu Artigo 165 exige, como premissa para atuação do Poder Executivo, a elaboração de um Plano Plurianual (PPA), intrinsicamente relacionado com diretrizes Orçamentárias e os orçamentos anuais.
Logo, é nesse documento que os dirigentes das diferentes unidades e instâncias federativas estabelecem as diretrizes, os objetivos e as metas da
administração pública, que tem sua execução orientada pela previsão orçamentária que será capaz de lhe operacionalizar. Além da elaboração e da aprovação em lei, o ciclo de gestão do PPA é composto pela revisão e pela avaliação anual, de modo a monitorar seu desenvolvimento e superar obstáculos que se interponham na sua concretização, bem como analisar as possíveis demandas.
Observa-se, assim, que apesar de o PPA vislumbrar flexibilidade de planejamento, o modo como ele é concebido apresenta entre seus desdobramentos a criação de condições de acompanhamento e avaliação pautada no cumprimento de metas previstas e no controle de despesas públicas. A ênfase dada à consecução dos objetivos, mesmo benéfica do ponto de vista técnico, pode acarretar um distanciamento entre a política elaborada e os principais interessados na ação governamental. Por vezes, o reordenamento da política é pensado racionalmente por grupos técnicos, sem que haja contato com a realidade ou qualquer consulta aos principais interessados na ação governamental. Portanto, na revisão dos PPA, seria importante criar meios de a sociedade e os níveis de execução participarem ativamente na elaboração de soluções para problemas públicos.
No entendimento de Garcia (2000), o PPA é concebido como coordenador das ações governamentais, subordinando a ele todas as iniciativas, explicitando as intenções do governo ao longo do tempo, organizando o orçamento e criando condições para o controle das ações previstas e das despesas públicas. Desse modo, o PPA se apresenta como um instrumento de planejamento que deve promover benefícios à população, sendo nele explicitadas as intenções e prioridades do governo que se encontra no poder por um período de quatro anos, cuja vigência não coincide exatamente com o período de governo do chefe do executivo, pois se inicia no segundo ano de um mandato, estendendo-se até o primeiro ano da gestão seguinte.
Acredita-se que essa dissonância temporal foi propositadamente definida para minimizar a tendência de descontinuidade de políticas, pois, no Brasil, ainda é comum que o candidato eleito interrompa e desconsidere, sem prévia avaliação, as iniciativas e os possíveis méritos da gestão que lhe precedeu, apenas por questões de viés político-partidário. Essa atitude, além de imprópria e indesejada, pode também acarretar desperdício de dinheiro público, não conservação da memória administrativa e desestímulo dos profissionais estáveis que trabalham nas diversas instâncias da administração pública.
Dentro dessa perspectiva conceitual e administrativa e de modo a regulamentar a premissa constitucional, para o segundo quadriênio, como presidente (2007-2010), Luís Inácio Lula da Silva apresenta ao Congresso Nacional e à população brasileira um PPA que se propõe a “acelerar o crescimento econômico, promover a inclusão social e reduzir as desigualdades regionais” (BRASIL, 2007d, p. 7). Nesse caso, ainda segundo o discurso oficial, o governo avaliou que no primeiro mandato (2003-2006) haviam sido construídos os alicerces para o desenvolvimento do Brasil por meio da estabilidade econômica e do enfrentamento da exclusão e da pobreza. Por conseguinte, o novo período deveria reafirmar o compromisso de manter o crescimento econômico associado a uma melhor distribuição de renda.
Há uma compreensão no PPA (2008-2011) de que a educação passa a ser fundamental e um objetivo estratégico para o desenvolvimento do desenvolvimento nacional e que, sem isso, não seria possível promover o crescimento do país. O objetivo do PPA passa a ser a promoção do desenvolvimento com inclusão social e educação de qualidade.
Nessa perspectiva, são destacadas três estratégias prioritárias no PPA (2008-2011) para o novo mandato petista: a) a Agenda Social, que enfatiza iniciativas como transferência condicionada de renda às ações complementares, fortalecimento da cidadania e direitos humanos, promoção de cultura e segurança pública; b) o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que reúne investimentos públicos em infraestrutura econômica e social em diversos setores (Ex.: transporte, energia, saneamento e habitação) e medidas de incentivo ao desenvolvimento econômico, como estímulo ao crédito e financiamento, desoneração tributária e medidas fiscal de longo prazo; e c) o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), conjunto de iniciativas articuladas que permitirá viabilizar o desenvolvimento nacional, pois a educação de qualidade é vista como recurso de promoção de competitividade econômica, equidade social e formação cidadã (BRASIL, 2007d). Ademais, no PPA (2008-2011), fica estabelecido que o marco orientador da condução das políticas educacionais brasileiras pelo presidente Lula é o Plano de Desenvolvimento da Educação.
Segundo Sousa (2015), na mensagem presidencial nº 650, que acompanha o PPA (2008-2011), o então presidente destaca que o governo federal, entre suas estratégias, iria priorizar o Plano de Desenvolvimento da Educação, pois ele é
elemento essencial. A partir dele, pretende-se construir o início de um novo tempo, capaz de assegurar a primazia do talento sobre a origem social e a prevalência do mérito sobre a riqueza familiar. Ainda na mensagem está explícito que, com essa ação, o governo buscava a melhoria da qualidade da educação pela conjugação dos esforços das Unidades da Federação atuando em regime de colaboração com as famílias e a comunidade.
Saviani (2007) ressalta que o PDE, como plano do executivo, foi lançado oficialmente pelo MEC em 24 de abril de 2007, sendo apresentado como um conjunto de 30 ações que incidiam sobre os mais variados aspectos da educação em seus diversos níveis e modalidades, tendo como objetivo enfrentar questões relativas à qualidade da educação. O PDE apoia-se em seis princípios básicos: visão sistêmica; territorialidade; desenvolvimento; regime de colaboração; responsabilização; mobilização social. Na opinião de Silva (2014, p. 5),
O PDE foi apresentado como esforço de articulação de um conjunto de ações e programas, que abrangem as diferentes distintas etapas, níveis e modalidades de ensino, na perspectiva de se construir uma ação governamental cada vez mais integrada e articulada, a partir de uma visão
sistêmica e de longo prazo da educação.
Além disso, o princípio de visão sistêmica proposto pelo PDE compreende a educação de modo global, isto é, situa os diferentes níveis, as etapas e as modalidades com partes indissociáveis e complementares de um mesmo processo. Essa concepção, evidenciada no documento “O Plano de Desenvolvimento da Educação: razões, princípios e programas” (2007), objetiva como consequência positiva a busca pela articulação das políticas e dos programas educacionais, de modo que possam agregar esforços e potencializar uma educação de qualidade.
Tal perspectiva sistêmica também suscita organicidade entre os três níveis de poder executivo, no tocante ao compartilhamento de competências e responsabilidades no desenvolvimento da educação. Desse modo, o PDE retoma como premissa a descentralização administrativa, mantendo proximidade com o disposto no Art. 8º da LDB, que determina que os sistemas de ensino devam se organizar em regime de colaboração e exige que a União coordene a política educacional, exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais (BRASIL, 1996), sem ferir a autonomia das
unidades subnacionais no tocante à manutenção e ao desenvolvimento da rede pública de ensino.
Na prática, estudiosos como Dourado (2007) e Camini (2010) demonstraram que atuar em regime de colaboração na conjuntura política brasileira apresenta fragilidades pois, no contexto do PDE, apesar de essa premissa ter elevado o comprometimento do governo federal com a Educação Básica, tendo em vista que o plano ampliou as possibilidades de os estados e municípios receberem transferências voluntárias de recurso da União, esse tipo de financiamento só é possível por meio de adesão a programas, cuja prioridade do problema a ser combatido é definido pelo MEC, fazendo com que persista uma dicotomia entre os órgãos formuladores e executores de políticas.
Mesmo diante da perspectiva sistêmica, o PDE prevê programas direcionados para os diferentes níveis de ensino. No âmbito da Educação Básica, são focalizadas a formação inicial e continuada de seus professores, por meio da oferta de curso na Universidade Aberta do Brasil (UAB) e no Programa Institucional de Bolsas de Iniciação a docência (PIBID); a valorização docente com a garantia constitucional do piso salarial; a instituição de um fundo único de financiamento para todas as etapas e modalidades da Educação Básica, o FUNDEB6.
Uma inovação do PDE foi a criação de um indicador nacional de avaliação de qualidade da educação ofertada pelas escolas públicas, mais conhecido como Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB. A base de cálculo desse índice foi desenvolvida pelo Instituto Nacional de Estudos e de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), a partir do cruzamento de dados de fluxo escolar (evasão, aprovação e repetência), apurados pelo Censo Escolar, com resultados de desempenho em avaliações na Prova Brasil. O IDEB é uma nota expressa entre 0 e 10, que além de referenciar uma situação diagnóstica atualizada das escolas e das redes de ensino, projeta metas de desenvolvimento da educação, que são aferidas a cada dois anos.
Servindo de elemento orientador da política educacional, a avaliação periódica verifica se as projeções definidas para o país, os estados, os municípios e
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O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, substituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF, que vigorou no período de 1998 a 2006. O FUNDEB foi criado pela Emenda Constitucional nº 53/2006, sendo regulamentado pela Lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº 6.253/2007.
as escolas estão sendo alcançadas, permitindo que sejam identificadas experiências exitosas e as realidades mais frágeis, que exigem esforço de todas as instâncias federativas e da comunidade no planejamento e no desenvolvimento de ações que criem condições satisfatórias de ensino-aprendizagem, reforçando a atuação em regime de colaboração e a mobilização social como responsáveis pela melhoria qualitativa da educação pública.
Destaca-se que apontar a educação como prioridade em seu plano de gestão, definir ações que poderiam enfrentar questões problemas relativas à oferta da educação pública de qualidade e realizar ampla divulgação nas mídias são alguns dos fatores que levaram, em um primeiro momento, o PDE a ser bem recebido pela comunidade acadêmica e pela sociedade.
Contudo, após sua publicação e análise por parte de estudiosos da área educacional, esse projeto do MEC também recebeu severas críticas. Entre elas, Saviani (2007) contesta a afirmação que o PDE constituiu-se em um conjunto de ações que viabilizariam as metas definidas no Plano Nacional de Educação (2001- 2010). O autor é enfático ao afirmar que o PDE, apesar de propor mecanismo que visa à realização progressiva de metas educacionais, “não parte do diagnóstico, das diretrizes e dos objetivos e metas constitutivos do PNE, mas se compõe de ações que não se articulam organicamente com este” (SAVIANI, 2007, p. 1239). Portanto, pode-se concluir que, embora ambos os planos visassem elevar a qualidade da educação pública brasileira, diminuir as desigualdades regionais e sociais, como também aumentar as oportunidades educacionais, há no planejamento em longo prazo de políticas educacionais de Estado uma tendência de descontinuidade, evidenciada por meio da sobreposição de planos e projetos de governo.
Também diferentemente do PNE, o PDE não foi um plano construído a partir de discussão ampla e coletiva, pois só se tornou de conhecimento público após sua formulação. Isso significa que, na sua elaboração, não houve interlocução com entidades científicas e sindicais da área da educação, sendo estes convocados a participar apenas no decorrer da formulação e execução da política.
No que se refere à territorialidade, esta é apresentada como essencial na medida que é “no território que as clivagens culturais e sociais, dadas pela geografia e pela história se estabelecem e se reproduzem” (BRASIL, 2007e, p. 4). Portanto, esse pilar deve pautar-se no respeito às comunidades e suas crenças e nos arranjos étnico-educativos. No documento do PDE está explicito que,
Clivagens essas reproduzidas entre bairros de um mesmo município, entre municípios, entre estados e entre regiões do País. A razão de ser do PDE está precisamente na necessidade de enfrentar estruturalmente a desigualdade de oportunidades educacionais. Reduzir desigualdades sociais e regionais, na educação, exige pensá-la no plano do País. O PDE pretende responder a esse desafio através de um acoplamento entre as dimensões educacional e territorial operado pelo conceito de arranjo educativo. Não é possível perseguir a eqüidade sem promover esse enlace (BRASIL, 2007e, p. 4).
Analisando o princípio da territorialidade de forma mais crítica, autores como Ferreira (2013) e Saviani (2007) assinalam que esse princípio traz para os municípios mais responsabilidade em gerenciar seus problemas locais para poder receber as transferências voluntárias da União. Nessa perspectiva, o princípio do desenvolvimento está estreitamente ligado com a qualidade da educação e o estabelecimento de condições mínimas para sua oferta como eixo estruturante das ações do estado. Na opinião dos elaboradores do documento:
O enlace entre educação e desenvolvimento é essencial na medida em que é por meio dele que se visualizam e se constituem as interfaces entre a educação como um todo e as outras áreas de atuação do Estado. Não importa a abrangência do território considerado, o bairro ou o país. A relação recíproca entre educação e desenvolvimento só se fixa quando as ações do Estado são alinhadas e os nexos entre elas são fortalecidos, potencializando seus efeitos mútuos (BRASIL, 2007e, p. 7).
Nesse princípio, é possível perceber mais uma vez a crença na educação como estratégia do desenvolvimento nacional, uma volta à Teoria do Capital Humano (TCH) proposta por Schultz, a qual se constitui, em sua essência, em uma teoria econômica, tendo exercido profunda influência, a princípio, no período desenvolvimentista, ao asseverar que a educação se constitui em bem econômico a ser consumido e com desdobramentos nos futuros salários e no grau de desenvolvimento das nações. Com isso, estabelece-se uma prerrogativa que ressalta a importância dos sistemas educativos como um dos fundamentos para o cumprimento desse círculo produtivo, na medida em que a escolarização formal se torna pedra angular nesse processo. Dessa forma, existiria uma relação unívoca entre conhecimento e o nível de desenvolvimento das pessoas, das famílias e dos países.
O terceiro pilar do PDE refere-se ao regime de colaboração. Esse é um princípio que deriva da forma federativa como é organizado o país. A Constituição Federal, no seu o Art. 211 da CF, instituiu o regime de colaboração entre os entes
federados e determinou como papel da União a função redistributiva e supletiva no tocante à educação, de modo a garantir a equalização de oportunidades e um padrão mínimo de qualidade mediante assistência técnica e financeira deste ente aos estados e municípios. Nesse processo, a norma legal não foi suficiente para eliminar, ou ao menos minimizar, as desigualdades educacionais existentes no país, mesmo passados quase trinta anos da aprovação da Carta Magna de 1988.
Dessa forma, o PDE desponta como mais uma iniciativa para organizar as competências da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios em matéria educacional, de modo a sobrepor à forma federativa os níveis e as etapas da educação. No entendimento dos elaboradores do Plano de Desenvolvimento da Educação, regime de colaboração “significa compartilhar competências políticas, técnicas e financeiras para a execução de programas de manutenção e desenvolvimento da educação, de forma a concertar a atuação dos entes federados sem ferir-lhes a autonomia” (BRASIL, 2007e, p. 10).
Os dois últimos pilares referem-se à responsabilização e à mobilização social, tratadas em conjunto uma vez que esses dois princípios aparecem articulados no documento. Assim é textual,
Se a educação é definida, constitucionalmente, como direito de todos e dever do Estado e da família, exige-se considerar necessariamente a responsabilização, sobretudo da classe política, e a mobilização da sociedade como dimensões indispensáveis de um plano de desenvolvimento da educação. Com efeito, a sociedade somente se mobilizará em defesa da educação se a incorporar como valor social, o que exige transparência no tratamento das questões educacionais e no debate em torno das políticas de desenvolvimento da educação. Desse modo, a sociedade poderá acompanhar sua execução, propor ajustes e fiscalizar o cumprimento dos deveres do Estado (BRASIL, 2007e, p. 11).
Esse princípio é um chamamento para uma maior participação da sociedade civil, dos pais e políticos nos resultados da educação brasileira. Por sua vez, o Estado vai retirando pouco a pouco o seu papel de financiador das políticas públicas e delegando responsabilidades para os outros setores. Para Cavalcanti (2016), os sujeitos locais devem se mobilizar para acompanhar a execução, propor ajustes e fiscalizar o cumprimento dos deveres do estado, mas todos também devem se tornar responsáveis pelo alcance das metas. Considera-se que esse é um esforço de transferir a responsabilidade sobre o sucesso ou o fracasso da educação brasileira para os estados e municípios, responsabilizando as escolas pelos índices alcançados.
É evidente que o PDE consolida uma política induzida pelo Ministério da Educação e que favorece os movimentos privatista da educação, entre eles, os interesses do Movimento Todos pela Educação. Nesse sentido, Camini (2010, p. 539) esclarece que os movimentos iniciais,
[...] que deram origem ao Plano revelaram a participação de alguns atores destacados, como a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) e o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), através da presença de seus representantes em debates e na realização de pesquisas para elaboração das diretrizes do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação.
A autora entende como movimentos iniciais a mobilização de grupos empresariais e órgãos internacionais para organizar um estudo da realidade da educação básica brasileira e mapear as dificuldades locais, considerando que a educação é vista por esses órgãos como elemento propulsor de desenvolvimento econômico. Forma-se, assim, em 2005, um movimento que ficou conhecido como “Todos pela Educação”, a partir do qual as informações coletadas culminaram na elaboração de um documento com metas e compromissos para a promoção de melhorias da educação, devendo estes ser cumpridos até 2022. Nessa direção, Sousa (2015) destaca que o Ministério da Educação assimilou as proposições do referido documento e as incorporou ao PDE e ao Decreto 6.094/97, que operacionaliza suas ações para Educação Básica. Inclusive, o nome possui forte semelhança com o movimento ora proposto: Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação – PMCTE.
3.2 O PLANO DE METAS E COMPROMISSO TODOS PELA EDUCAÇÃO E A