1. O ESTADO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.2. DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIALISTA À
1.2.3. Administração Pública gerencial
1.2.3.2. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
No Brasil, o ideário do "terceiro setor" como substituto do Estado na
execução dos serviços sociais surgiu principalmente com o “Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado”
203, elaborado pelo MARE, que a época era
comandado pelo já bastante citado Luiz Carlos BRESSER PEREIRA; e com a
posterior reforma administrativa implementada pela Emenda Constitucional nº 19/98
e por normas infraconstitucionais.
204Para Sílvio Luís Ferreira da ROCHA, "os argumentos que justificam essa
redefinição das atividades do Estado são financeiros, jurídicos e políticos e partem
da premissa - não comprovada por qualquer experiência histórica recente - de que
haverá, ao final do processo, uma melhoria da capacidade do Estado de atender às
202
Ibid., p. 41, 42.
203
Documento elaborado pelo MARE, quando o Ministro era Luiz Carlos BRESSER
PEREIRA, aprovado pela Câmara da Reforma do Estado em 21.09.95 e aprovado e publicado pela
Presidência da República em novembro/1995.
204
Maria Paula Dallari BUCCI informa que a necessidade de reformas administrativas
levaram tanto setor de centro a gerar o Plano Diretor quanto setores de esquerda a experimentar o
orçamento participativo, inicialmente na Prefeitura de Porto Alegre, a partir de 1989, pelo governo do
Partido dos Trabalhadores. BUCCI, Maria Paula Dallari. Obra citada, p. 32.
demandas sociais".
205(Grifo nosso.) Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO é
totalmente favorável às reformas implementadas, por causa da "ingovernabilidade,
conseqüência dessa defasagem do aparelho estatal superado, do Estado do
Bem-Estar Social, instituído pela Constituição de 1988, em seu texto original".
206Conforme DI PIETRO, tradicionalmente fala-se em três tipos de atividades
administrativas a cargo do Estado: (a) serviços administrativos (atividades-meio); (b)
serviços comerciais e industriais (serviços públicos e atividades econômicas); e (c)
serviços sociais do Estado (convivem com a iniciativa privada).
207Para BRESSER
PEREIRA
208e segundo o "Plano Diretor", os Estados modernos contam com quatro
setores (atividades):
a) Núcleo Estratégico: que é o centro definidor das leis e das políticas e,
em última instância, as faz cumprir. Formado pelo Poder Legislativo, Judiciário,
Ministério Público, pelo Chefe do Executivo, Ministros, Secretários e cúpula dos
servidores civis. Para BRESSER PEREIRA, mesmo com a Reforma Gerencial,
neste setor “ainda há lugar para algumas características burocráticas devidamente
atualizadas” (estabilidade dos servidores, por exemplo), pois para o "Plano Diretor"
“a eficiência é menos importante do que a efetividade”, devendo neste setor existir
um misto de administração pública burocrática e gerencial.
209Poderá firmar
contratos de gestão com agências executivas e organizações sociais.
(b) Atividades Exclusivas: que envolvem o Poder do Estado, e garantem
diretamente que as leis e as políticas públicas sejam cumpridas e financiadas, com
funções de regulamentação, fiscalização e fomento. Integram o setor as forças
armadas, a polícia, entes arrecadadores de impostos e responsáveis pela
seguridade social básica, emissão de passaportes, agências reguladoras e
executivas. Aqui, segundo BRESSER PEREIRA, deve haver descentralização. O
modelo seria o de agências independentes. A Administração Pública seria gerencial,
com o controle dos resultados e com o discurso de maior participação popular.
Todas as autarquias e fundações autárquicas seriam transformadas em agências.
c) Serviços Não-Exclusivos ou Competitivos (serviços sociais): são os
que o Estado provê, mas que também podem ser oferecidos pelo setor privado e
205ROCHA, Sílvio Luís Ferreira da. Obra citada, p. 32-33.
206
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Obra citada, p. 548.
207
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Obra citada, 2002, p. 43.
208
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Gestão..., p. 33-34.
pelo setor público não-estatal. São os serviços de educação, de saúde, culturais e
de pesquisa científica. Aqui a Administração deve ser mais que descentralizada,
deve ser autônoma, segundo BRESSER PEREIRA. A Administração Pública, neste
setor, também seria gerencial. Todas as autarquias e fundações autárquicas seriam
extintas e suas atividades seriam realizadas por entidades públicas não estatais.
d) Produção de bens e serviços para o mercado: atividades econômicas
de empresas voltadas para o lucro, formado pelas empresas estatais.
Para BRESSER PEREIRA praticamente todas as empresas estatais
deveriam ser privatizadas: “Pressupõe-se que as empresas serão mais eficientes se
controladas pelo mercado e administradas privadamente”, citando ainda o princípio
da subsidiariedade (só deve ser estatal a atividade que não puder ser controlada
pelo mercado). O Estado, neste modelo, deve ser apenas regulador, e não
executor.
210Quando estas atividades fossem executadas pelo Estado a
Administração Pública seria gerencial, com contratos de gestão firmados com o
Núcleo Estratégico. Consoante o autor o princípio da subsidiariedade não é claro no
caso de monopólios e discutível em setores estratégicos, como o de petróleo.
211BRESSER PEREIRA entende que, para as atividades do Núcleo Estratégico
e das Atividades Exclusivas a propriedade será estatal. Para a produção de bens e
serviços para o mercado, aduz que deve ser cada vez mais exercido por entes
privados. Entretanto, para os Serviços Não-Exclusivos, o autor defende que nesse
âmbito a propriedade seja “pública não-estatal”, ou “pública não-governamental”
212.
Segundo ele "pública" no sentido de que se deve dedicar ao interesse público, de
210Destacamos que o Estado regulador não é, necessariamente, neoliberal. José dos Santos
CARVALHO FILHO esclarece que o Estado atua de duas formas na ordem econômica, como Estado
Regulador (através de regime interventivo, se incumbe de estabelecer as regras disciplinadoras da
ordem econômica com o objetivo de ajustá-la aos ditames da justiça social - art. 174 da Constituição)
e como Estado Executor (art. 173 da Constituição). CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de
Direito Administrativo, 9ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 718-719. Emerson GABARDO
defende que cabe a destruição de um mito disseminado na cultura política atual, a afirmação de uma
ligação necessária entre o neoliberalismo e o Estado Regulador, uma vez que na verdade a regulação
estatal não advém dessa nova ideologia, mas sim é característica do Estado Interventor, que sempre
controlou a atividade econômica, incluindo o serviços públicos. GABARDO, Emerson. Obra citada,
2003, p. 195-196. Em sentido contrário, Carlos Ari SUNDFELD diz que está vencida a era do
Estado-empresário e iniciada a do Estado-regulador. SUNDFELD, Carlos Ari. A Administração Pública na era
do Direito Global. In: SUNDFELD, Carlos Ari e VIEIRA, Oscar Vilhena (coord.) Direito Global. São
Paulo: Max Limonad, 1999, p. 161.
211
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administração..., p. 259-261.
212