volta de 1875 e vai até o ano de 1930, encontra forte influência europeia com o
objetivo de “embelezar” as áreas urbanas. De 1930 até meados de 1992 mudanças
econômicas e sociais são trazidas pela Revolução de 1930 que evidencia o capital
imobiliário como principal fator de crescimento urbano. Neste mesmo período,
enquanto a democratização da sociedade brasileira avança, na tecnocracia surge o
plano diretor abordando temas de infraestrutura e transportes, e o planejamento
integrado e superplanos, com planos diretores sem mapas que não apresentam
efetividade (BRASIL, 2013, s/p).
Neste caminho, entre 1992 a 2001 movimentos sociais em torno da reforma
urbana resultam nos Artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, sendo
regulamentados posteriormente pelo Estatuto da Cidade, ratificando em seu texto a
função social da propriedade, a participação e o planejamento, retomando a ideia do
Plano Diretor para orientar futuras ações do Município (BRASIL, 2013, s/p).
Os movimentos sociais populares em torno da reforma urbana iniciam-se na
década de 1960, quando em 1963 foi proposta uma reforma urbana nos Municípios
brasileiros no Congresso, promovida pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil. Com o
golpe militar em 1964, os temas sobre a reforma urbana reaparecem nas décadas
de 1970 e 1980, momento em que ganharam maior visibilidade e relevância política,
articulando-se em nível nacional para elaboração de uma proposta baseada na
justiça de distribuição do espaço urbano para Assembleia Nacional Constituinte de
1986, concretizada na proposta de Emenda Popular da Reforma Urbana na
Constituição Federal promulgada em 1988 (SAULE JÚNIOR E UZZO, 2009;
CORREA E CATETE, 2011; TONELLA, 2013).
Neste passo, os diversos movimentos sociais urbanos protagonizaram as
conquistas na estruturação da Política Urbana e em seus desdobramentos,
reforçando aspectos no texto constitucional referentes à política urbana e
participação ampliada da sociedade nos processos de formatação das políticas
públicas, incentivando uma nova política e gestão nos Municípios baseada no
cumprimento da função social (SAULE JÚNIOR E UZZO, 2009; CORREA E
CATETE, 2011; TONELLA, 2013).
Neste caminho, a Constituição Federal de 1988 trouxe em seu Capítulo II, os
artigos 182 e 183 que tratam da Política Urbana e nela torna obrigatória para os
Municípios com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes a aprovação do Plano Diretor
como instrumento de planejamento municipal norteador para o desenvolvimento e
crescimento urbano (BRASIL, 2015, p. 56).
A Constituição Federal é importante documento jurídico onde são
estabelecidas as normas fundamentais de organização do Estado e da sociedade
que nele vive e tem por finalidade estruturar o modo de exercício do poder político e
estabelecer direitos e garantias destinados à proteção dos cidadãos brasileiros, ou
seja, “permitir que uma comunidade de pessoas se organize e se estruture no
território de um país, de modo que o poder constituído para tal organização esteja
orientado a buscar o bem comum e a garantir os direitos daqueles que o formam”
(LANÇA, 2016).
O Estatuto da Cidade em 2001 veio regulamentando os artigos supracitados
da política urbana na Constituição Federal de 1988, definindo as diretrizes gerais
que devem ser observadas pelos entes federativos – União, Estados, Municípios e
Distrito Federal - “para a promoção da política urbana, voltada a garantir o pleno
desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e da cidade, o direito a
cidades sustentáveis e o desenvolvimento de gestões democráticas nas cidades”
(TONELLA, 2013, s/p).
O Estatuto da Cidade foi proposto para as cidades, mas ampliada a
compreensão para os Municípios, onde todo o território do Município deve ser
assistido pelo poder público local, bem como em seu Artigo 41 tornou obrigatória a
formulação do Plano Diretor para os locais integrantes de regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas; de áreas de especial interesse turístico, entre outros casos
(BRASIL, 2001).
A Lei 10.257/2001, Estatuto da Cidade, modificou a obrigatoriedade de que o
Plano Diretor fosse relativo à cidade para que fosse relativo ao Município, sem
alteração do conjunto de regulamentações que dariam suporte legal ao ordenamento
das duas esferas de competências em suas especificidades.
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), cidade é
considerada a “localidade com o mesmo nome do Município a que pertence (sede
municipal) e onde está sediada a respectiva prefeitura” e os Municípios
São as unidades de menor hierarquia dentro da organização político-administrativa do Brasil, criadas através de leis ordinárias das Assembleias Legislativas de cada Unidade da Federação e sancionadas pelo Governador (IBGE, 2010).
Então, apesar de o Plano Diretor original ser urbano, o PDDU, para nortear as
conquistas sociais de direito à cidade, legalmente, o desenvolvimento urbano não
contemplaria os de fora da condição de cidade, ou seja, tanto as áreas rurais quanto
as áreas periurbanas e as áreas urbanas dos demais distritos que não o da sede
municipal – a cidade.
Além de urbano e cidade não estarem equacionados, o ordenamento jurídico
que regula o desenvolvimento municipal, isto é, o Plano Diretor de Desenvolvimento
Municipal, traz o ordenamento urbano metamorfoseado em ordenamento municipal.
Desse modo, cidade, urbano e Município se confundem ou se homogeneízam nessa
regulação, enquanto o planejamento municipal se dilui no planejamento urbano
(ALENCAR, 2015).
Acresce-se à polêmica delimitação da cidade, a definição pelo mesmo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) do que é área rural, como “área
de um Município externa ao perímetro urbano”, e área urbana como “área interna ao
perímetro urbano de uma cidade ou vila, definida por lei municipal”.
Conforme os estudos de Veiga (2001) e Wanderley (2001) o critério
administrativo de corte físico espacial de delimitação de fronteiras utilizado nesta
definição é questionável para os fins de ordenamento do desenvolvimento municipal
devido a não atender às particularidades dinâmicas e identitárias dos Municípios
brasileiros (RAMOS, PEREIRA, ALENCAR, 2017).
O Plano Diretor, segundo dispõe o Estatuto da Cidade, abrange todo o
território do Município, estabelecendo limites às atividades desempenhadas pelo
particular e pelo Poder Público e buscando a eficácia da gestão pública municipal
nas esferas ambiental, social, de infraestrutura, econômica e cultural.
Para dirimir dúvidas acerca da problematização aqui levantada, “o Plano
Diretor pode ser definido como um conjunto de princípios e regras orientadoras da
ação dos agentes que constroem e utilizam o espaço urbano” (BRASIL, 2002, p. 40).
Para Flávio Villaça (1998, p. 2) o Plano Diretor:
Seria um plano que, a partir de um diagnóstico científico da realidade física, social, econômica, política e administrativa da cidade, do Município e de sua região, apresentaria um conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento socioeconômico e futura organização espacial dos usos do solo urbano, das redes de infraestrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana, para a cidade e para o Município, propostas estas definidas para curto, médio e longo prazos, e aprovadas por lei municipal (VILLAÇA, 1998, p. 2).
Na perspectiva de Villaça (1998), o desenvolvimento urbano deveria
responder a diagnóstico multiescalar que o nortearia; acrescente-se a isso que é
possível afirmar que Plano Diretor deve retratar os anseios e necessidades da
população local por meio da participação e do diálogo com as diversas esferas de
governo e iniciativa privada possibilitando a criação, construção e manutenção de
uma gestão pública decorrente desta interação com o objetivo de proporcionar o
desenvolvimento e planejamento municipal.
Os instrumentos de planejamento municipal são apresentados no Estatuto da
Cidade, em seu Artigo 4º, inciso III, dentre eles, o Plano Diretor que determinará
objetivos, estratégias e ações do Município, reconhecendo a participação dos
sujeitos sociais e a articulação entre os poderes, tornando legais os planos enquanto
instrumentos de planejamento, gestão e fiscalização de ampla abrangência. O plano
diretor também traz como objetivo integrar os diversos aspectos ambientais e
identificar riscos para assim aproveitar as potencialidades socioeconômicas e
ambientais locais continuadamente e a longo prazo (GODECKE, 2015).
Neste caminho, conforme a Constituição Federal de 1988 e Estatuto da
Cidade – Lei 10.257/2001, em 2007 São Felipe elaborou o seu Plano Diretor que
denominou participativo, abrangendo “as funções da vida coletiva, em que se
inserem habitação, trabalho, circulação e lazer, e visa a melhoria da qualidade de
vida da comunidade local” (SÃO FELIPE, 2007, s/p), em que:
Para elaboração do Plano Diretor, o Município de São Felipe contou com uma equipe técnica especializada da Comissão Nacional dos Municípios (CNM, 2007) que realizou um levantamento de dados, com a participação da equipe técnica local (Secretarias da Prefeitura Municipal de São Felipe), que auxiliaram na organização e sistematização das informações e no processo de negociação e reflexão para a tomada de decisões (OLIVEIRA, 2012, p. 61).
Apesar do auxílio técnico especializado do CNM no processo de elaboração
do Plano Diretor Participativo do Município de São Felipe e da equipe técnica da
Prefeitura Municipal, conforme orientações das capacitações do Ministério das
Cidades (PREFEITURA SÃO FELIPE, 2007), o plano não modificou o perímetro
urbano e nem integrou o rural, bem como não criou regras para o ordenamento do
uso do solo.
O Plano Diretor não inclui mapas e nem demarcação e descrição para as
ZEIS, deixando a elaboração de inúmeros outros instrumentos essenciais para o
desenvolvimento do Município a cargo da gestão municipal que não concretizou com
os prazos estipulados no Plano Diretor, mesmo constando em seu bojo os seguintes
documentos direcionados ao urbano ou que apenas beneficiariam a sede do
Município:
I – O Plano de Ação, II – Os Relatórios de Leituras da Realidade Municipal (Técnica, Comunitária e Compartilhada) e as atas das Reuniões realizadas com as respectivas listas de registros de presenças, fotos e filmagem; III – O Relatório de Seleção e Pactuação das Propostas com as atas das reuniões e audiências realizadas; IV – Mapas; V – Planta da Cidade com delimitação: a) perímetro urbano; b) evolução urbana; c) hierarquia viária; d) equipamentos institucionais; e) uso do solo; f) território municipal; g) localização e inserção regional; h) infraestrutura urbana. (OLIVEIRA, 2012, p. 65).