O Plano Municipal de Habitação (PMH) e os investimentos do

O processo de construção do Plano Municipal de Habitação de São Paulo (PMH 2009/2024) teve início na primeira gestão Serra / Kassab (2005- 2008), com a redefinição do escopo do convênio com a Aliança das Cidades, que passou a tratar das “[...] estratégias para planejamento, financiamento e implantação sustentáveis da política habitacional e desenvolvimento urbano para pessoas de baixa renda no município de São Paulo” (PMH, p. 25). Com recursos repassados pelo Banco Mundial, foram realizados estudos e investimentos para a composição de um Sistema de Informações georreferenciadas de todos os assentamentos precários, núcleos urbanizados

47 Ministério das Cidades/ Aliança das Cidades. Ações Integradas de Urbanização de Favelas. Síntese do Curso a Distância. Disponível em: <http://www.capacidades.gov.br/biblioteca>.

e conjuntos habitacionais ainda não regularizados. O convênio permitiu ainda a contratação de consultorias especializadas para realizar as projeções de cenários econômicos e de crescimento da demanda habitacional, bem como para reformular as diretrizes do trabalho social nos diversos programas, aspecto esse que trataremos mais adiante.

O Plano Municipal de Habitação 2009/2024 apontava a existência de aproximadamente 1600 assentamentos precários (favelas e loteamentos irregulares de baixa renda), dos quais 628 eram localizados em área de mananciais. Projetou intervenções – urbanização, remoções totais de favelas e regularização fundiária – que deveriam ocorrer ao longo de 4 quadriênios, sendo que no 1o (2009/2012) deveriam ser executados projetos que beneficiariam cerca de 121 mil famílias moradoras em assentamentos precários e 59 mil em mananciais, sendo que, para essas intervenções, estavam previstos cerca de 28 mil reassentamentos, dos quais 4 mil apenas em mananciais. Desses recursos, estavam efetivamente programados - com área de destino - 16,5 mil reassentamentos 48. Os dados do Programa de Metas apontam para a conclusão de apenas 14 urbanizações, das quais 4 desenvolvidas com recursos do PAC, beneficiando um total de 20.796 domicílios. Em dezembro de 2012, estavam em andamento mais 15 urbanizações que beneficiariam 49.904 domicílios e haviam sido concluídas 7.088 unidades habitacionais e estava em andamento a produção de outras 6.493. No Programa Mananciais, foram concluídas, no mesmo período, 22 urbanizações e 04 estavam em andamento, todas as obras com recursos do PAC49_{. Frente ao total de recursos necessários para o atendimento da} demanda habitacional - composto pelo déficit, inadequação e apoio habitacional50 _{- da ordem de R$ 58 bilhões - e a previsão de arrecadação de} recursos para investimentos anuais, no melhor cenário econômico, corresponder a menos da metade desse montante, o PMH propunha priorizar o combate à inadequação habitacional, concentrando os investimentos municipais nos Programas de Urbanização e Regularização de Assentamentos

48 Plano Municipal de Habitação 2009-2024, p. 322.

49 Dados do Acompanhamento do Programa de Metas 2009/2012. SEHAB/HABI 1/ PMH. 50 Ibid.

Precários e Mananciais, Requalificação de Cortiços e Parceria Social51 e avançar na articulação de convênios com as esferas estadual e principalmente federal para repasse de recursos para provisão fora dos assentamentos e para as faixas de renda de até 6 salários mínimos.

Os recursos do PAC1 Urbanização de Favelas são incorporados nos investimentos municipais em 2007, com a apresentação à Caixa Econômica Federal (operadora do programa) de cinco (5) projetos de urbanização de favelas, elaborados nos anos anteriores com recursos do Programa PAT PROSANEAR. São as favelas Fernanda, Rosas e Irene (zona Sul); Cidade Azul (sudeste), Jd. Nazaré (leste) e Tiro Ao Pombo e Jd Guarani (norte). Na sequência, são incorporados também projetos para Jd Celeste, Heliópolis (sudeste) e Paraisópolis (sul) e várias favelas localizadas na área de Mananciais. Esses três últimos empreendimentos são destacados, em relatório elaborado pelo governo federal52, como exemplares na conjugação de urbanização e produção habitacional.

Nota-se que o PAC1 possibilitou uma importante complementação dos investimentos municipais em urbanização de favelas, especialmente na área de Mananciais. Nessa primeira fase de investimentos do PAC, do nosso ponto de vista, conviveram dois modelos de relação entre governo federal e municípios. De um lado, um modelo baseado na Política Nacional de Habitação de Interesse Social e Fundo Nacional, recém-aprovado, que pressupunha a elaboração de Planos Municipais de Habitação para a adesão dos municípios ao Sistema. Nessa perspectiva, a ênfase era a criação de uma estrutura de planejamento e investimento para a habitação – um equivalente a outros

51 O Programa de Requalificação de Cortiços voltava-se a requalificar as moradias multifamiliares, dotando-as de condições mínimas de salubridade, ventilação, iluminação, segurança física e jurídica, conforme parâmetros estabelecidos na Lei Moura (Lei Municipal 10.928/91); foi desenvolvido apenas nas regiões abrangidas pelas subprefeituras de Sé e Mooca. O Programa de Parceria Social foi estruturado como uma ação conjunta entre a SEHAB (Secretaria Municipal de Habitação) e SMADS (Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social) para apoio socioeconômico a pessoas ou famílias beneficiárias dos programas habitacionais ou de assistência social, para pagamento de aluguéis mensais por período determinado (até 30 meses) e não foi vinculado a um atendimento habitacional definitivo.

52 Disponível em:

<http://www.planejamento.gov.br/PAC2/2Balanco/docs/2Balanco_Eixo_Minha_Casa_Minha _Vida.pdf>. Acesso em: dez. 2014.

sistemas já estruturados, como o Sistema Único de Saúde ou o Sistema Único de Assistência Social. No entanto, paralelamente a esse modelo, se manteve a aprovação dos investimentos “por projetos”, sem necessariamente vincular-se às diretrizes do Sistema. O município de São Paulo se estruturou para atender, de um lado, as exigências do Sistema, ou seja, estruturar um Plano Municipal de Habitação de Interesse Social que o habilitasse a receber recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNIS). Porém, ao mesmo tempo, também encaminhou projetos para receber recursos advindos do PAC1.

2.1.2 O Plano Municipal de Habitação (PMH) e a projeção de remoções de moradia em favelas

O Plano Municipal de Habitação definia as prioridades da política habitacional e os respectivos investimentos para o período de 2009-2024. Relacionou do total de 1643 favelas, a remoção total de 164 – afetando aproximadamente 31 mil domicílios – intervenções essas a serem operadas ao longo de quatro quadriênios. Considerou-se urbanizáveis aquelas favelas consolidadas e, nessas, se estimou um índice de 10 a 15% de remoções, geralmente necessárias para viabilizar a abertura de viário, implantação de saneamento e eliminação de situações de risco. Para definir as prioridades de investimento por quadriênio, além do estudo do IPT (Instituto de Pesquisas Tecnológicas)53_{, o PMH levou em consideração ações requeridas pelo} Ministério Público para a resolução das precárias condições de vida em determinados assentamentos, além de ações de saneamento projetadas pela Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (SABESP) e pela Secretaria de Infraestrutura (SIURB), parte das quais já financiadas com recursos do PAC. Utilizou-se ainda o critério de saneamento por bacia, ou seja, a aplicação de recursos teria como base Perímetros de Ação Integrada

53 A PMSP contratou estudos do IPT (Instituto de Pesquisas Tecnológicas) que, utilizando método de trabalho indicado pelo Ministério das Cidades, setorializou os riscos de escorregamento e solapamento de margens de córregos em assentamentos precários, de modo a enquadrá-los como de Risco 1 e 2 (respectivamente baixo e médio) e R3 e R4 (risco alto e muito alto) esses últimos como apresentando condições geológicas e geotécnicas bem como forma de ocupação que os predispõe ao desenvolvimento de processos de escorregamento e solapamento de grande magnitude. As favelas que apresentavam risco alto e muito alto (R3 e R4) foram priorizadas no primeiro quadriênio de investimentos, ou seja, deveriam ser urbanizadas e regularizadas entre 2009-2012.

envolvendo, de um lado, favelas com alto grau de risco, mas agregando outras favelas e loteamentos – ainda que não apresentassem a mesma gravidade física – mas localizados no território da mesma bacia. O fio condutor da ação, portanto, era começar as urbanizações nos perímetros mais precários, espalhados em diversos pontos da cidade e, dentro de cada perímetro, pelas favelas que apresentassem situação mais grave (risco 4 e 3) seguidas por aquelas que apresentassem risco menos grave (2, 1) ou não apresentassem risco, bem como pelos loteamentos irregulares em situação semelhante.

A justificativa técnica era justamente o saneamento “por camadas”, o saneamento cumulativo. À época, estava em curso uma extensa obra sob coordenação do governo estadual e DERSA, o Rodoanel Trecho Norte, que afetaria um conjunto de favelas cujas remoções não foram consideradas, pois o governo estadual não forneceu os dados solicitados a tempo de serem computados nas projeções do plano.

Considerados esses elementos, o Plano apontava a necessidade de substituir 133 mil domicílios – déficit por substituição54 em favelas e assentamentos irregulares - considerando as ações em andamento ou projetadas, ao longo dos (16) dezesseis anos do Plano.

O Plano relacionava os recursos fundiários necessários para a provisão habitacional como o maior entrave a implementação das metas de atendimento habitacional no município até 2024: como a cidade encontra-se "comprimida" por dois obstáculos físicos - a Serra da Cantareira ao norte e as represas e mananciais de Billings e Guarapiranga, na região sul - o limite à expansão da

54 Para cálculo do déficit habitacional, o PMH o classificou em três grandes conjuntos de necessidades habitacionais: 1o a necessidade de substituição de moradia por situação de precariedade (133 mil) ou por coabitação indesejada (segundo cálculo estimado da Fundação SEADE corresponderia a 93.732 moradias), que totalizaria 227 mil novas moradias para atendimento do chamado déficit acumulado; 2o a necessidade de novas moradias advindas do incremento demográfico (de 238 a 260 novas moradias, de acordo com o cenário econômico adotado; e 3o _{a necessidade de complemento de renda para}

manter as despesas de aluguel, formado pelas famílias de até 3 salários mínimos que comprometem até 30 % de sua renda para pagamento de aluguel (segundo estimativa da Fundação SEADE seriam 162.765 famílias), acrescidas das 13.000 pessoas em situação de rua em 2011(dados da Secretaria Municipal de Assistência).

cidade levaria a um maior adensamento das áreas já ocupadas. Esse adensamento, no entanto, encontraria obstáculos no custo da terra, cujo metro quadrado teria aumentado de valor "como reflexo do aumento do crédito imobiliário público e privado instalado para combate à crise financeira internacional" (PMH, 2009, p. 321). Ainda assim, o Plano não incorpora na política habitacional do município uma política de provisão de terras para habitação de interesse social. Limita-se a indicar a necessidade do município estruturar um programa que teria como objetivo "articular esforços públicos e privados para obtenção de imóveis"; implantar um observatório imobiliário da cidade, que monitore o mercado de baixa renda, inclusive em favelas "e permita identificar oportunidades de negócios para implantação de HIS"; e realizar "estudos técnicos para avaliação da viabilidade de substituição de tecidos urbanos de baixa densidade por empreendimentos de HIS com maior densidade". (PMH, 2009, p. 27).