6. Bases legais e jurídicas dos modelos de Organizações Sociais da Saúde na cidade
6.2. A Esfera Municipal
6.2.4. O Posicionamento do Tribunal de Contas do
Neste item gostaríamos de discutir duas decisões tomadas pelo Tribunal de Contas do Município a respeito da aplicação, em nível municipal do modelo de OS. A primeira delas é a decisão proferida por maioria de votos na Tomada de Contas nº 72-001.808.09- 07, com a seguinte ementa:
“ACOMPANHAMENTO. EXECUÇÃO. CONTRATO DE GESTÃO. SMS. Gerenciamento e execução das atividades e serviços de saúde. IRREGULAR. MULTA. DETERMINAÇÃO. Votação unânime. DETERMINAÇÃO, em caráter excepcional, de inspeção com julgamento posterior dos EFEITOS FINANCEIROS. Votação por maioria”
363 Menção expressa ao art. 24 da lei federal 8.080/90 que aduz, em seu parágrafo único que “A
participação complementar dos serviços privados será formalizada mediante contrato ou convênio , observadas , a respeito , as normas de direito público” (sem grifos no original).
364 O processo encontra-se sob a relatoria de Nery Júnior e concluso com o relator desde 17 de outubro de
2014. O andamento processual pode ser acessado aqui:
Neste processo, o TCM verificou que a entidade contratada – SECONCI não havia assumido a gestão da totalidade das unidades que lhe foram atribuídas por meio do contrato, bem como que o dinheiro não utilizado na gestão dessas unidades, estava aplicado no mercado financeiro. A decisão abriu uma série de precedentes na avaliação dos contratos pelo TCM, em especial quanto (i) à fixação de parâmetros de qualidade pelo NTCSS, como identificação de sua sistemática de trabalho, número de integrantes e respectivas tarefas, bem como o ferramental de tecnologia da informação, comprovando as condições de efetivo controle do contrato analisado; (ii) à determinação de abertura de uma conta corrente específica para cada contrato e (iii) à fixação de diretriz para que o SECONCI “não figure como entidade interposta na contratação de profissionais da saúde, devendo estes integrar o quadro de pessoal da própria Organização Social, por atuarem em atividade-fim do objeto da contratação”.
A segunda é a decisão proferida pelo conselheiro Maurício Faria nas Tomadas de Conta nº 72.001.202.09-53 e nº 72.001.811.09-11365, ambas referentes ao Contrato de
Gestão nº 06/2008 firmado entre a Secretaria Municipal da Saúde e a Associação Paulista para o Desenvolvimento da Medicina – SPDM. Após a descrição dos processos administrativos que levaram à celebração do contrato de gestão, e da menção ao atraso nos repasses feitos pelo poder público que redundaram na impossibilidade da OS cumprir a tempo o cronograma de trabalho, o conselheiro do TCM descreveu as irregularidades técnicas que levaram ao TCM a abrir as tomadas de contas. Ao tratar dos termos do contrato, o conselheiro enfatiza o caráter técnico que as parcerias público-privadas devem imprimir à produção de serviços públicos de saúde, e a necessidade de comprovação do seu desempenho com melhor qualidade e a menor custo como requisito para (i) celebração do contrato de gestão e (ii) renovação por termos aditivos do ajuste celebrado. Segundo o conselheiro, é essa a premissa que fundamenta a celebração da parceria público-privada.
“Essa premissa essencial – mais e melhores serviços com menor custo – é algo que deve estar em permanente demonstração no andamento do contrato de gestão, porque é isso que fundamenta a substituição da prestação direta pelo poder público e a escolha, então, pela parceria público-privada”.
365 “Ementa: ANÁLISE. CONTRATO DE GESTÃO. DISPENSA. TERMO ADITIVO. SMS. Operacionalização da
gestão, apoio à gestão e execução das atividades e serviços de saúde. Art. 24, XXIV, Lei 8.666/93. Ausência de planejamento. Fiscalização omissa. Resultado aquém do previsto. IRREGULARES. RECOMENDAÇÃO. MULTA. Votação unânime”. Disponível em: www.tcm.sp.gov.br. Acesso em: 06.11.2015.
No caso do Contrato de Gestão nº 06/2008, a Secretaria Municipal de Saúde atrasou os repasses, dificultando a execução das reformas nas unidades básicas de saúde previstas no plano de trabalho, bem como a contratação de profissionais de saúde para desempenho das atividades previstas no contrato. Ainda que tenha havido o atraso de repasses, a qualificação operacional da SPDM para enfrentar as dificuldades e gerir com maior
qualidade e menor custo, se tornou no mínimo questionável366. Ainda assim, o contrato de
gestão foi renovado pelo Termo Aditivo nº 01/2008 e novas unidades de saúde foram atribuídas à gestão da OS, ainda que houvesse cláusula contratual – a primeira – dispondo que as novas unidades só poderiam ser assumidas se “atendidos o interesse público, as metas pactuadas e os resultados obtidos na gestão das unidades”.
Outra questão de extrema relevância – e que se atrela à dimensão teórica apresentada no primeiro capítulo deste trabalho – refere-se às atividades atribuídas a OS por força do Anexo Técnico II do Contrato de Gestão nº 06/2008. Como ressaltado pelo relator Maurício Farias,
“A análise do conteúdo do Anexo Técnico II – Apoio à Integração demonstra que referido diagnóstico não foi realizado pela Secretaria, uma vez que a atribuição quanto ao referido Anexo consta, paradoxalmente, como obrigação da OS, o que me faz concluir que o presente contrato foi celebrado sem que a Secretaria conhecesse a realidade concreta e específica existente na microrregião para, a partir desta apreensão da realidade local, fixar as metas a serem alcançadas pela OS, bem como os meios adequados para tanto. (sem grifos no original).
Mas mais do que um lapso da Secretaria Municipal de Saúde, a previsão do Anexo Técnico II indicava, segundo interpretação do relator, que essas atividades haveriam de ser desenvolvidas pela organização social:
“a) os problemas de saúde que devem ser priorizados nas intervenções a serem realizadas nas diferentes unidades de saúde;
b) a origem e os fluxos de pacientes entre as diferentes unidades de saúde que compõem a Microrregião Vila Maria/Vila Guilherme; c) as diferentes especialidades e tipologia de serviços ofertados; d) a produção potencial das diferentes unidades da Microrregião. Ou seja, cabia à contratada realizar o diagnóstico. Portanto, competia à Organização Social a elaboração da própria base da política de saúde para a Microrregião, o que configura uma abdicação inadmissível de competência intransferível do Poder Público.” (sem grifos no original).
366 Conforme conteúdo da decisão do TCM: “a SPDM passou por um processo inicial de ambientação e
adaptações, o que exigiu uma ajuda da SMS no início da execução do contrato de gestão nas contratações mencionadas. Neste sentido, enquanto a OS contratava diretamente e treinava os funcionários, a SMS foi auxiliando no pagamento. Aos poucos esse procedimento está sendo concluído e os contratos da SMS com as empresas sendo encerrados, de forma que, a partir de março (ano de 2010), a OS assumirá essas obrigações completamente” (fl.163). Disponível em:
Como vimos anteriormente, algumas etapas da política pública, seja ela de saúde ou não, são de titularidade exclusiva do Estado, em decorrência da conferência, por parte deste, de um sentido de abrangência e do caráter de não-exclusividade de seus resultados367. A fase de levantamento de dados a respeito da realidade a ser enfrentada, também chamada de agenda setting368, é um desses momentos. Esta questão levanta um aspecto que deve ser levado em conta para a análise empírica dos contratos de gestão.
367 GONÇALVES, Alcindo. Políticas Públicas e a ciência política... p. 88. 368 COUTINHO, Diogo. O direito nas políticas públicas... p. 14.