O PPA 2008-2011 e a gestão por resultados

O PPA 2008-2011, cuja construção contou com a participação de segmentos representativos da sociedade mediante Conferências, Fóruns e Conselhos, foi encaminhado ao Congresso Nacional com a proposta de aceleração

do crescimento econômico, promoção da inclusão social e redução das desigualdades regionais. Para tanto, as ações governamentais foram organizadas em três eixos: agenda social, crescimento econômico e educação de qualidade (BRASIL, 2007).

Todavia, outros planos com características estratégicas também foram apresentados em paralelo ao PPA: o Plano de Desenvolvimento da Educação, o Programa de Aceleração do Crescimento, e a Agenda Social (BRASIL, 2007). Para Paulo (2010), estas novas formas de definição e comunicação das metas e prioridades do Governo – incluídas no PPA apenas em cumprimento ao rito burocrático – vêm reforçar o entendimento de que o PPA se constitui em peça meramente burocrática para os planejadores e tomadores decisão, servindo assim, principalmente, como instrumento de transparência aos Órgãos de Controle.

Paulo (2010, p. 173) vai além e afirma que “apesar da clareza das disposições constitucionais, o reconhecimento do caráter estratégico do PPA ainda encontra resistência, seja no âmbito da administração, seja entre estudiosos, parlamentares e especialistas”. O autor aponta alguns elementos que contribuem para o descrédito do PPA enquanto instrumento de gestão e planejamento estratégico, conforme apresentado no Quadro 11.

Razões para descrédito do PPA enquanto instrumento de gestão e planejamento estratégico Submeter toda a administração a um mesmo modelo de planejamento e gestão, ignorando o objeto

de cada política pública, além das peculiaridades organizacionais Detalhamento excessivo do PPA, obedecendo à estrutura orçamentária

A pretensão de construção de um instrumento que, ao mesmo tempo, seja reconhecido como de planejamento e gestão estratégica, bem como de transparência dos gastos públicos A estratégia de gestão do Plano adotada pelo Ministério do Planejamento, que privilegia o monitoramento da execução orçamentária das ações em detrimento de uma avaliação do programa

como um todo

Quadro 11 - Razões para descrédito do PPA enquanto instrumento de gestão e planejamento estratégico

Fonte: Adaptado de Paulo, 2010.

Contudo, a despeito das críticas ao modelo do PPA, Pares e Valle (2006, p. 234) destacam que “no âmbito internacional percebe-se uma evolução na direção do modelo brasileiro, para integrar o planejamento ao ciclo do gasto, como forma de introduzir a visão estratégica como parte da gestão por resultados, materializada esta última na figura do programa”.

como uma opção a fazer frente aos desafios que se lançam ao Estado, quais sejam: a demanda crescente, em qualidade e quantidade, de bens e serviços; o atendimento a uma sociedade que se pauta crescentemente por índices de desempenho; e a busca pela eficiência exigida pelo Setor Privado e pela sociedade como um todo, que esperam uma atenção à altura da contrapartida tributária (PARES; VALLE, 2006).

Todavia, concordando em parte com as deficiências apontadas por Paulo (2010), Pares e Valle (2006, p. 235) afirmam que,

a plena utilização dos instrumentos de gestão por resultados depende do reconhecimento e da aceitação do modelo pelos agentes políticos, dirigentes públicos e servidores públicos. O apoio político à gestão por resultados é necessário uma vez que as mudanças a serem introduzidas ultrapassam vários mandatos e necessitam de sustentabilidade. Já aos gestores públicos, em todos os níveis da administração, são requeridas capacidades e habilidades para o atendimento das demandas da sociedade com maior eficiência e qualidade.

Por sua vez, Cavalcante (2007) elenca outros fatores que afetam o acompanhamento dos indiciadores de desempenho na gestão por resultados. Segundo o autor, é relevante a falta de informações confiáveis e de pessoal qualificado, ademais – acrescenta – as metas se apresentam, em sua maioria, irrealistas e deficientes de dados e instrumentos de mensuração. Dessa forma, entende o autor que os indicadores do PPA são ignorados não somente no decorrer do Plano, como também considerados irrelevantes nas tomadas de decisão.

Em relação ao PPA 2008-2011, Cavalcante (2007) observa que o novo desenho do Plano também apresenta elementos do modelo de orçamento por resultados ou desempenho. Contudo, o autor considera que esse modelo resulta em poucos avanços no sentido de se conseguir a melhoria da efetividade e eficiência nos gastos públicos.

Como opção de melhoria, Paulo (2010, p. 172) propõe que “quanto melhor a base técnica e metodológica do plano, melhor o debate acerca das políticas públicas a serem implementadas por meio dele”.

Dessa forma, para os objetivos da presente pesquisa, o PPA foi entendido como um instrumento de gestão e planejamento estratégico governamental, cujo PGPIU, tem no Indicador TCAP, um dos meios de se mensurar o atingimento dos objetivos pretendidos, no contexto de uma gestão por resultados.

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

De acordo com Remenyi et al. (2005, p. 17), “uma dissertação de mestrado exige que o candidato demonstre o domínio da área do assunto a ser pesquisado, assim como uma compreensão abrangente da metodologia de pesquisa a ser utilizada”. Assim, este capítulo detalha as informações sobre os procedimentos metodológicos utilizados para o desenvolvimento da pesquisa. Também visa informar quanto à utilização de ferramentas de suporte para a resolução do problema proposto; explicitar as abordagens utilizadas pelo pesquisador para a seleção dos referenciais teóricos que serviram de base a este estudo.

3.1 CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA

Saunders, Lewis e Thornhill (2009) chamam de “cebola” – the research “onion” – o processo de pesquisa composto por cinco camadas diferentes, desde a abordagem filosófica aos procedimentos de análise dos dados, como apresentado na Figura 6. Esta proposta serviu de modelo para a classificação desta pesquisa.

Figura 6 - The research “onion”

Fonte: Saunders; Lewis; Thornhill, 2009.

3.1.1 Filosofia da pesquisa

Quanto à filosofia da pesquisa, esta se classifica como fenomenológica porque – de acordo com Cohen e Manion (1987) – a abordagem teórica da pesquisa se pauta pelo estudo da experiência direta tomada em seu valor nominal, e compreende o comportamento como resultado dos fenômenos de experiências em contraponto à realidade externa, objetiva e fisicamente descrita.

Saunders, Lewis e Thornhill (2009) definem a fenomenologia como a filosofia de pesquisa que vê os fenômenos sociais como socialmente construídos, busca obter uma compreensão clara sobre esses fenômenos, e está particularmente interessada na geração de significados.

Para Remenyi et al. (2005, p. 34), “o fenomenólogo não considera que o mundo consiste de uma realidade objetiva mas centra-se na primazia da consciência subjetiva. Cada situação é vista como única e seu significado é uma função das

circunstâncias e dos indivíduos envolvidos”.

O Quadro 12 apresenta as características-chave do paradigma fenomenológico (REMENYI et al., 2005, p. 104):

Características-chave do paradigma fenomenológico

Crenças básicas O mundo é socialmente construído e subjetivo; O observador é parte do que é observado;

A ciência é impulsionada pelo interesse humano.

Pesquisadores devem

Focar em significados;

Tentar entender o que está acontecendo; Olhar para a totalidade de cada situação; Desenvolver idéias através da indução a partir de

evidências.

Métodos preferidos Pequenas amostras investigadas em _{profundidade ou ao longo do tempo.}

Quadro 12 - Características-chave do paradigma fenomenológico Fonte: Adaptado de Remenyi et al., 2005.

Adicionalmente, Remenyi et al. (2005, p. 67) destacam que “em geral, pesquisadores de negócios e gestão em nível de mestrado e doutorado fazem perguntas relacionadas a como e porquê. […] essas tendências às abordagens fenomenológicas são geralmente de mais valor no ambiente acadêmico do que aquelas preocupadas com questões de quanto ou quando”.

3.1.2 Abordagem do problema

Quanto à abordagem do problema, esta pesquisa se classifica como qualitativa porque, de acordo com Saunders, Lewis e Thornhill (2009), investiga dados não numéricos ou dados que não foram quantificados.

Para Remenyi et al. (2005, p. 288), esse tipo de pesquisa é uma “investigação com base em evidências que não são facilmente reduzidas a números. Em alguns casos as evidências não podem ser reduzidas a números e qualquer tentativa de fazer isso não seria útil. Em tais casos, técnicas estatísticas não são sensíveis e abordagens hermenêuticas são preferíveis”.

Na visão de Flick (2009, p. 77), oito aspectos essenciais devem ser considerados em uma pesquisa qualitativa. Tais aspectos estão apresentados no

Quadro 13.

Aspectos essenciais da pesquisa qualitativa Apropriabilidade de métodos e teorias Perspectivas dos participantes e sua diversidade

Reflexividade do pesquisador e da pesquisa

Variedade de abordagens e de métodos na pesquisa qualitativa Verstehen como princípio epistemológico

Reconstrução de casos como ponto de partida Construção da realidade como base

Texto como material empírico Quadro 13 - Aspectos essenciais da pesquisa qualitativa

Fonte: Adaptado de Flick, 2009.

Para Flick (2009), quanto à apropriabilidade de métodos e teorias, é relevante o questionamento sobre até que ponto os métodos se tornam fator de referência para se verificar a adequação de ideias e questões para a pesquisa empírica. Para o autor, existe o risco do método se tornar um critério favorável, ou não, à decisão de se pesquisar um determinado fenômeno, seja devido a um possível impedimento de se utilizar um determinado método, ou pela impossibilidade de se isolar e identificar certas variáveis para um plano experimental pretendido, por exemplo. Em outras palavras, estaria ocorrendo uma inversão da lógica decisória da pesquisa caso o método passasse a determinar a escolha do objeto de estudo. Ademais, “o objetivo da pesquisa está […] menos em testar aquilo que já é bem conhecido (por exemplo, teorias já formuladas antecipadamente) e mais em descobrir o novo e desenvolver teorias empiricamente fundamentadas” (ibid, p. 24).

No que se refere às perspectivas dos participantes e sua diversidade, Flick (2009) entende que a pesquisa qualitativa tem por característica apresentar várias perspectivas de diversos atores em relação ao objeto estudado, e isto, devido aos significados sociais e subjetivos por eles compreendidos. Dessa forma, deve o pesquisador ter em mente que as diferenças entre as práticas no campo e os vários pontos de vista são resultantes destas diversas perspectivas e contextos sociais relacionados.

Em relação à reflexividade do pesquisador e da pesquisa, Flick (2009) ressalta que a subjetividade do pesquisador e dos pesquisados tornam-se parte do processo de pesquisa. Entende o autor que “as reflexões dos pesquisadores sobre

suas próprias atitudes e observações em campo, suas impressões, irritações, sentimentos, etc., tornam-se dados em si mesmos, constituindo parte da interpretação e são, portanto, documentadas em diários de pesquisa ou em protocolos de contexto” (ibid, p. 25). Porém, o presente estudo se propôs a captar a visão da Média Gerência quanto ao Strategizing desenvolvido nas Superintendências, e, dessa forma, pressupõe-se que a minimização da subjetividade do pesquisador seja mais desejável em prol dos objetivos da pesquisa. Portanto, seguindo outra proposta de Flick, o desenvolvimento da investigação seguiu a “regra de economia”, segundo a qual o pesquisador deve “registrar apenas o conteúdo definitivamente necessário para responder à questão de pesquisa (ibid, 2009, p. 269).

No que concerne à variedade de abordagens e de métodos na pesquisa qualitativa, Flick (2009) afirma que não há uma base conceitual teórica e metodológica unificada em pesquisa qualitativa. O autor destaca que diversas abordagens teóricas e seus métodos vêm definindo os debates e as práticas da pesquisa. Contudo, Flick destaca três abordagens adotadas ao longo da história da pesquisa qualitativa, conforme apresentado no Quadro 14.

Abordagens em pesquisa qualitativa Quanto aos pontos de vista subjetivos Quanto à elaboração e o curso das interações

Quanto à reconstrução das estruturas do campo social e o significado latente das práticas Quadro 14 - Abordagens em pesquisa qualitativa

Fonte: Adaptado de Flick, 2009.

Quanto à adoção do Verstehen como princípio epistemológico, Flick (2009) defende que é a partir da percepção do sujeito – ou sujeitos –, do curso de conversas, discursos, e processos de trabalho, bem como dos regramentos socioculturais relevantes ao caso específico, que a pesquisa qualitativa busca compreender, por dentro, o evento ou fenômeno em estudo.

A respeito da reconstrução de casos como ponto de partida, Flick (2009) ressalta que uma ocorrência comum em pesquisa qualitativa é o caso de um fato único ser analisado, até mesmo de forma mais ou menos consistente, antes mesmo que se elaborem enunciados comparativos ou gerais. Então mais tarde – destaca o autor – outros estudos de caso (e seus resultados) passam a ser utilizados

comparativamente para desenvolver uma tipologia, o que conduz a um processo comparativo entre diferentes teorias subjetivas, cursos de conversas e estruturas de casos.

Em relação à construção da realidade como base, Flick (2009) afirma que em uma pesquisa qualitativa, a realidade estudada não é uma realidade determinada, porém é construída mediante diversos “atores” tais como: as opiniões dos sujeitos, os diálogos e discursos interativos, as estruturas latentes de significado e as regras relacionadas.

No que tange ao texto como material empírico, Flick (2009) ressalta que algumas análises empíricas reais são processadas com base em textos produzidos durante o processo de reconstrução de um caso. Em vista disso, o autor destaca que fatores como a opinião dos sujeitos, o curso de uma interação, e as estruturas latentes de significado, só podem ser reconstruídos e interpretados mediante textos fornecidos com o detalhamento necessário.

Por fim, Flick (2009, p. 20) destaca o grande crescimento dessa abordagem no decorrer das últimas décadas, uma vez que “a pesquisa qualitativa é de particular relevância ao estudo das relações sociais devido à pluralização das esferas de vida”. Segundo o autor, é a mudança social acelerada, que leva à diversificação das esferas de vida, o elemento propulsor que impele os pesquisadores, cada vez mais, a enfrentarem novos contextos e perspectivas sociais.

3.1.3 Objetivos da pesquisa

Quanto aos objetivos da pesquisa, esta se classifica como exploratória como destacam Saunders, Lewis e Thornhill (2009), porque busca descobrir o que está acontecendo, almeja novos conhecimentos, faz perguntas e analisa os fenômenos sob uma nova perspectiva.

No Quadro 15 desenvolvido por Marshall e Rossman (1995, p. 41), está relacionado o objetivo e a pergunta de pesquisa como pontos de partida para escolha da estratégia de pesquisa específica e das técnicas de coleta de dados.

Combinando questões de pesquisa com a estratégia

Objetivo da pesquisa Pergunta de pesquisa Estratégia de pesquisa Coleta de dados

EXPLORATÓRIO: Para investigar fenômenos pouco compreendidos; identificar variáveis importantes e gerar hipóteses para futuras

pesquisas

O que está acontecendo neste

programa social? Quais são os mais

relevantes temas, padrões, e categorias

nas estruturas de significados dos

participantes? Como estão os padrões

ligados uns com os outros? Estudo de caso Estudo de campo Observação participante Entrevistas em profundidade Entrevistas com especialistas

Quadro 15 - Combinando questões de pesquisa com a estratégia Fonte: Adaptado de Marshall e Rossman, 1995.

3.1.4 Estratégia da pesquisa

Quanto à estratégia de pesquisa, esta se classifica como estudo multi- caso uma vez que se trata de uma investigação com foco na compreensão de fenômenos sociais complexos e contemporâneos, a forma da pergunta de pesquisa é do tipo “como”, não exige que o pesquisador tenha controle sobre os comportamentos relevantes (YIN, 2005) e; adicionalmente, porque é realizada em três organizações distintas – as três Superintendências na Região Sul.

De acordo com Chizzotti (2006, p. 103), o estudo de caso proporciona “apresentar os múltiplos aspectos que envolvem um problema, mostrar sua relevância, situá-lo no contexto em que acontecem e indicar as possibilidades de ação para modificá-lo”.

Por sua vez, Saunders, Lewis e Thornhill (2009) defendem que a investigação empírica deve abordar o fenômeno particular dentro de seu contexto da vida real (o caso), utilizando múltiplas fontes de evidência.

Adicionalmente, Yin (2005, p. 19) destaca que “os estudos de caso representam a estratégia preferida quando se colocam questões do tipo “como” e “por que”, quando o pesquisador tem pouco controle sobre os acontecimentos e quando o foco se encontra em fenômenos contemporâneos inseridos em algum

contexto da vida real”.