Ao que tange a vinculação ao instrumento convocatório, de acordo com a sessão V da lei 8666/93 que trata das compras coloca no artigo 14 que:
Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pa-gamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa (BRASIL, 1993).
A adequada defi nição do objeto é pré-requisito para que a licitação aconteça, não corra o risco de ser anulada, e o objeto adquirido a partir dela atenda as reais necessidades do Estado.
Entende-se por objeto da licitação segundo Rosa (2011, p. 23), aqui-lo que a Administração Pública pretende adquirir, contratar, podendo ser de acordo com a lei 8666/93: obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, locações, concessões e permissões.
Dentro do órgão ou entidade que carece da compra é que se inicia o processo licitatório, a denominada fase interna. Que é apresentada pelo artigo 38, da Lei de Licitações, nos seguintes termos:
Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a
aber-tura de processo administrativo, devidamente autuado, protoco-lado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indica-ção sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa... (BRASIL, 1993).
Em contraponto à Lei original do assunto, observamos que não deve ser assim tão sucinta a indicação do objeto, pois essa etapa tem ligação direta e essencial com o sucesso e todo andamento do processo licitatório, principal-mente com o resultado satisfatório ou não da aquisição fi nal.
Embora aparentemente simples a descrição do objeto não pode ser considerada uma tarefa fácil. A falta de cuidados e detalhamentos nesta etapa principalmente em se tratando de artigos para a saúde, que na maioria das vezes possuem características muito particulares, a exemplo de cateteres para punção venosa, os quais existem de diversos calibres e fabricados de diferen-tes materiais para utilização mais específi ca e também direcionados ao maior uso de acordo com os diferentes setores de atuação do serviço, uma má descri-ção neste caso pode levar a aquisidescri-ção de itens que se tornam inadequados para o uso desejado e refl etindo em desperdício de recurso público.
Segundo Bruno (2003, p. 183, 184) é necessária uma defi nição minu-ciosa:
LICITAÇÃO: A ADEQUADA DEFINIÇÃO DO OBJETO PARA A GESTÃO EM SAÚDE
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Esta descrição minuciosa e adequada impõe-se ante a necessi-dade de a Administração estabelecer com clareza o objeto que necessita para o futuro ajuste, e que permita aos interessados a oferta de propostas, em bases que assegurem a igualdade. Rele-vante ressaltar a descrição do objeto pretendido pela Adminis-tração, que sendo realizada genericamente se constitui em falha que a Administração só percebe no momento em que recebe as propostas, ou quando recebe o produto. Exemplo típico: aqui-sição de sabão em pó para limpeza, via de regra, extremamente arenoso.
Ademais, o que se vê na prática, especifi camente no campo da saúde pública é que a imprecisão do objeto ou a indicação genérica de um produto, além de eventualmente manchar a legalidade dos atos administrativos, pre-judica sobremaneira a Administração Pública, que se vê diante de produtos adquiridos que em nada suprem a necessidade técnica dos profi ssionais. Em consonância à esta temática Silva (1998, p. 42) destaca que:
Tem sido comum a prática do empirismo, do acaso e da pressa na iniciação dos procedimentos licitatórios, e por essa razão, não há novidade alguma na constatação de obras que jamais foram concluídas; estoques de materiais em excesso ou sem possibilidade de uso sem saber quem foi o responsável pela aquisição; desperdícios de tempo e de dinheiro público pelo fato de não se caracterizar adequadamente o bem ou serviço necessário.
É na fase interna do certame que o objeto deve ser descrito, e muito bem, com o objetivo de exteriorizar aos concorrentes a real intenção e necessi-dade de aquisição por parte da Administração Pública, mas sem permitir, que este procedimento se utilize de especifi cações fúteis, com o fi to de conduzir ao enquadramento do objeto a alguma marca específi ca, conforme Costa et al (2013, p. 34):
O objeto deve ser descrito de forma a traduzir a real necessidade do Poder Público, com todas as características indispensáveis, afastando-se, evidentemente, as características irrelevantes e desnecessárias, que têm o condão de restringir a competição. A indicação de marcas é vedada pelo art. 15, § 7º da Lei 8.666/93 que em seu inciso I coloca que: “a especifi cação completa do bem a ser adquirido
sem indicação de marca;”, com exceção dos casos estritamente justifi cáveis
por exemplo: padronização; reposição de peças sem similaridade.
Para a descrição dos bens segundo Botelho (2015, p. 20) pode se uti-lizar os seguintes métodos:
• Similaridade – é comum a utilização da expressão “marca X ou similar” nas especifi cações. Em tese, essa prática não é condenada pelos órgãos de controle, embora só se justifi que quando for inviável a especifi cação em razão da quantidade a ser adquirida ou do valor estimado para aquisição, que não justifi quem o gasto de tempo e recursos necessários para uma perfeita descrição e especifi cação do bem;
•Por meio de Especifi cações Técnicas – é o melhor método para comunicar ao fornecedor as necessidades do órgão;
• Características Físicas ou Químicas – descrevendo a composi-ção do produto – cola líquida, álcool em gel, etc;
• Materiais e Métodos de Manufatura – descrevendo os mate-riais utilizados na produção do bem e os métodos construtivos; • Considerando Desempenho/performance – quando o impor-tante para o atendimento da necessidade do órgão é o resultado ou benefício que o bem possa trazer – descrever, por exemplo, a confi guração de um computador;
• Por meio de desenhos/plantas – muitas vezes o bem que se pretende adquirir é preciso ser fabricado, nesse caso, é preciso que a Administração detalhe por meio de desenhos, plantas e medidas o bem a ser adquirido, permitindo a sua confecção sem falhas;
• Combinando os Métodos de Descrição - é possível combinar os diversos métodos de descrição acima.
• Padronização – a Lei nº 8.666/93 determina que as compras, sempre que possível, devem atender ao princípio da padroniza-ção, que imponha compatibilidade de especifi cações técnicas e de desempenho;
• Amostras – método usado quando em situações que requeiram análises de cunho subjetivo: cor, sabor, textura e cheiro. A descrição técnica deve ser preferencialmente realizada. Ela descre-ve o elemento por meio de especifi cações práticas, estratégicas, esta norma visa afi xar as características físicas, formato, material utilizado para a fabrica-ção, tamanho, peso dentre outros, referentes ao objeto.
Na mesma linha, a real intencionalidade da Licitação é proporcionar a todos a possibilidade de disputar ao contrato com a Administração Pública, para que a mesma eleja entre as propostas a mais vantajosa, de maneira que o objeto adquirido seja o adequado para sanar suas necessidades, sem condução a um ou outro fornecedor específi co, nas palavras de Bruno (2003, p. 184):
A Administração, na escolha do objeto a ser licitado, goza de discricionariedade, eis que a ela compete avaliar e estabelecer o que efetivamente necessita para atender ao interesse público; porém, deverá fazê-lo com a necessária descrição de caracterís-ticas imprescindíveis para o atendimento do objeto pretendido pela Administração. Ressalte-se que tal descrição, minuciosa
LICITAÇÃO: A ADEQUADA DEFINIÇÃO DO OBJETO PARA A GESTÃO EM SAÚDE
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de características, não venha a obstar à competitividade e, por conseguinte, constituir-se em fl agrante infração ao princípio da impessoalidade, regente das ações administrativas.
Para traduzir a real necessidade do Poder Público o objeto carece de ser descrito de forma clara, precisa, sem excessos para não limitar a com-petição, contudo constando todas as características essenciais, contemplando todos os aspectos fundamentais do item, de maneira sufi ciente a evitar a aqui-sição de algum objeto indesejado.
Em respeito à temática o Tribunal de Contas da União se posicionou através da Súmula nº 177, contendo indicações específi cas à descrição do objeto:
A defi nição precisa e sufi ciente do objeto licitado constitui re-gra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsi-diário o princípio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais das condições básicas da licita-ção, constituindo, na hipótese particular da licitação para com-pra, a quantidade demandada uma das especifi cações mínimas e essenciais à defi nição do objeto do pregão. (TCU, 2011).
Este entendimento reafi rma a necessidade da preocupação e cuidado com a devida caracterização do objeto, para sucesso do processo de licitação e para a garantia do sequenciamento e validade do certame.
Como se vê, a adequada descrição do objeto relaciona-se intimamente com os princípios da igualdade e publicidade, posto que quando a Administra-ção Pública defi ne apropriadamente o que pretende contratar, não dá margem para direcionamentos e proporciona à coletividade o conhecimento necessário para o regular desenvolvimento do processo licitatório.
Defi nir o objeto a contento, portanto, mais do que do que mero for-malismo, representa a própria efi cácia ou inefi cácia do certame licitatório. O administrador deve, fazendo uso da razoabilidade e proporcionalidade, pau-tar-se de garantir a observância das disposições legais a fi m de possibilitar que por meio da licitação, o poder público realmente consiga alcançar a proposta mais vantajosa, saciando satisfatoriamente às necessidades do ente licitante. 8 DISPENSA E INEXIBILIDADE DE LICITAÇÃO
No entanto, apesar da regra geral ser a obrigatoriedade de realização da licitação, a legislação prevê exceções, materializadas nas hipóteses de dis-pensa e inexigibilidade.
A licitação é tecnicamente dispensável nas situações expressamente previstas no artigo 24 da Lei 8.666/1993 e são determinadas em razão do
valor, situações excepcionais (calamidade, emergência, etc.), do objeto e da pessoa. Nesse caso, há discricionariedade por parte da Administração em rea-lizar ou não a licitação.
Há casos de licitação dispensada, que são situações em que a Ad-ministração Pública não poderá realizar o certame, tratando-se, portanto, a contração direta de verdadeiro ato vinculado, geralmente associado a alie-nações de bens públicos, conforme previsão do artigo 17, inciso I e II da Lei 8.666/1993.
Por fi m, os casos de inexigibilidade de licitação, os quais ocorrem em situações de inviabilidade de competição, em razão de exclusividade de fornecimento ou em razão da singularidade do objeto. A lei 8.666/1993 apre-senta um rol exemplifi cativo das hipóteses de inexigibilidade, cuja decisão de não realizar o certamente também é vinculada, ou seja, sendo caso em que a licitação é inexigível, a Administração deve contratar diretamente.
Como visto, a precisa defi nição do objeto é fundamental até nas ex-cepcionais hipóteses em que é afastada a necessidade de licitação, porquanto somente após devidamente defi nido o objeto é que o administrador terá con-dições de auferir se de fato o caso se molda à hipótese de contratação direta e se há interesse público naquela contratação.