proporcionalidade
A negociação para a instalação do PARLASUL se deu no âmbito de um Grupo Técnico de Alto Nível Ad hoc formado por integrantes escolhidos por parlamentares da Comissão, pela Secretaria Administrativa do MERCOSUL, pela Comissão de Representantes Permanentes do Bloco e pela Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente. Entretanto, embora a redação do protocolo tenha sido efetuada por um corpo técnico, estes mantinham constante diálogo com os parlamentares e incluíam nos dispositivos normativos, definições que levavam em conta as opiniões e indicações destes, como por exemplo a indicação de que o parlamento contaria com uma representação cidadã (DRUMOND, 2005).
Entre os especialistas do Grupo Técnico escolhidos para a negociação do protocolo, em geral sua composição majoritária foi escolhida por critérios políticos, por indicação dos partidos políticos nacionais dos Estados membros. Por parte da Argentina foram selecionados três assessores parlamentares: Silvia Lospenatto, Luiz Maurizio e Enrique Kaufman e um embaixador, especialista em direito e comércio internacional, Felix Peña. A representação paraguaia da Comissão Parlamentar Conjunta escolheu como especialistas: um senador Eusébio Ramón Ayala, do Partido Liberal Radical Autêntico; um ex-senador Mario Paz Castaing, do Partido Encontro Nacional; e um secretário paraguaio da Comissão Edgar Lugo Garay. A delegação uruguaia foi formada por: um ex-vice-presidente do Partido Nacional Gonzalo Aguirre; um senador da coligação Frente Ampla José Korzeniak; e dois professores especialistas em política internacional da Universidade da República, Gerardo Caetano e Lincoln Bizzozero. Entre os técnicos brasileiros, foram selecionados quatro funcionários efetivos de carreira do Congresso Nacional brasileiro: Maria Cláudia Drummond, consultora do Senado Federal; Elir Cananea e Vicente Marcos Fontanive, ambos consultores da Câmara dos Deputado; e Antônio
Ferreira Costa Filho, secretário da Representação Brasileira na Comissão Parlamentar Conjunta (Câmara dos Deputados do Brasil).
Além dos representantes dos países indicarem seus especialistas que fariam parte do Grupo Técnico de Alto Nível, a Comissão de Representantes Permanentes MERCOSUL, a Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente e a Secretaria Administrativa do MERCOSUL disponibilizaram para fazer parte das negociações do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, respectivamente, seus seguintes funcionários: Maria Cristina Boldorini, da Presidência da Comissão de Representantes Permanentes do MERCOSUL; Oscar Casal, Secretário-Executivo da Comissão Parlamentar Conjunta; Deisy Ventura, Consultora Jurídica; e Alejandro Daniel Perotti, também Consultor Jurídico.
Em relação aos parlamentares que na época da elaboração do documento faziam parte da Comissão Parlamentar Conjunta, cabe diferenciá-los quanto às suas posições não pelo espectro ideológico tradicional entre direita e esquerda, visto que, essa caracterização não daria conta desta tarefa. Igualmente, deve-se considerar o fato de os partidos terem dado liberdade para seus parlamentares negociarem de acordo com suas impressões particulares de como deveria se dar a materialização das diretrizes do documento (DRUMOND, 2005). É mais profícua uma análise que coloque sob o foco a maneira como seus partidos se posicionavam quanto à criação do PARLASUL, dado que a principal cisão entre os representantes do poder legislativo se dava em torno da necessidade ou não de passar de uma representação dos parlamentos - Comissão Parlamentar Conjunta - para uma representação direta das populações dos países do Bloco.
Neste sentido, analisando os partidos com representatividade na Comissão Parlamentar Conjunta e a sua postura em relação à criação do PARLASUL, podem- se verificar posicionamentos favoráveis e contrários, e como se refletiram na elaboração e posterior aprovação do Protocolo. Entre os representantes brasileiros não houve nenhum partido que se posicionasse contrário à criação do parlamento regional: tanto os partidos de oposição quanto os de situação participaram das tratativas de formulação e de composição do documento, sugerindo formatos e desenhos institucionais que entendiam mais adequados. Informa-se que os dois maiores partidos da oposição - PSDB e PFL - tinham juntos, cinco parlamentares na Comissão, sendo três senadores e dois deputados. Já entre os partidos da situação, os dois maiores - PMDB e PT - tinham unidos sete parlamentares, sendo quatro e
três respectivamente, a base aliada de coalizão do governo contava, ainda, com cinco representantes pertencentes a partidos menores.
Na Argentina, assim como no Brasil, não houve entre os seus partidos e representantes legislativos aqueles contrários à criação do Parlamento do MERCOSUL. Tanto os partidos de situação quanto os de oposição ao governo de Néstor Kirchner presentes na Comissão Parlamentar Conjunta endossaram a iniciativa e engrossaram, junto aos brasileiros, o conjunto de representantes parlamentares favoráveis a instalação do parlamento. O agrupamento político que deu a vitória a Kirchner em 2003, a Frente para a Vitória possuía três representantes, o Partido Justicialista também de situação possuía cinco deputados e três senadores, sendo o de maior representação, a oposição representada pela União Cívica Radical possuía quatro cadeiras na Comissão. Embora atuando de maneira independente, todos os representantes contaram com o respaldo e a posição afirmativa de seus respectivos partidos de apoio à criação de um parlamento cidadão para o Mercado Comum do Sul.
O posicionamento favorável à criação do parlamento por parte das delegações brasileiras e argentina pode ser atribuída tanto, numa perspectiva idealista - em um melhor relacionamento político e as facilidades negociativas advindas da criação de um organismo com perspectiva supranacional - como também em uma perspectiva realista - a densidade demográfica colocariam os dois países em uma condição privilegiada na constituição proporcional do plenário da organização e suas comissões temáticas.
Dentre a representação uruguaia e os partidos que hegemonizaram a política nacional nas últimas décadas: Partido Nacional – Blanco - e o Partido Colorado, foram aqueles que mais se opuseram à criação de um Parlamento do MERCOSUL. Os dois partidos inclusive acionaram a suprema corte do país com uma ação de inconstitucionalidade, procurando impedir a internalização de qualquer lei que abrisse precedente à criação de um parlamento regional para o Bloco. Todavia, com a vitória eleitoral de Tabaré Vasquez em 2004 e a ascensão ao poder de uma maioria parlamentar do grupo político ao qual ele pertencia, a Frente Ampla, o processo de elaboração e internalização do Protocolo constitutivo do PARLASUL recebeu enfim o apoio do país platino. Isso em razão de uma opinião favorável majoritária e já consolidada entre a coligação vencedora para com a criação do parlamento regional. A delegação uruguaia na Comissão Parlamentar Conjunta pós-
eleição incluiu uma divisão que compreendia, pelo lado situacionista, um total de dez parlamentares da coligação Frente Ampla; e, pelo lado oposicionista, sete representantes do Partido Nacional e um do Partido Colorado. Esta reconfiguração interna e na Comissão possibilitou a adesão do país à iniciativa regional de constituir um parlamento para o Mercado Comum do Sul.
Pelo lado paraguaio, os dois principais partidos do país se posicionaram frontalmente contrários à proposta. Embora o Partido Colorado fosse de situação e o Partido Liberal Radical Autêntico fizesse oposição ao governo do presidente Nicanor Duarte Frutos, ambos partilhavam da rejeição a criação de um parlamento regional. A principal alegação dos representantes seria a de que a criação de um parlamento para o MERCOSUL baseado na representação proporcional do número de habitantes ou ao Produto Interno Bruto de cada país colocaria os países de menor demografia e economia em desvantagem e em uma condição pouco confortável. Ou seja, os prejudicaria no sentido da correlação de forças interna às políticas levadas a cabo para o desenvolvimento futuro do MERCOSUL e poderia, em longo prazo, ferir sua soberania e autonomia política.
As negativas, restrições e mesmo oposição por parte de alguns partidos e representantes uruguaios e paraguaios quanto à criação de um parlamento regional, como se viu, podem ser compreendidos e justificados teoricamente pela perspectiva realista das relações internacionais. Contudo, tanto Uruguai quanto Paraguai têm forte necessidade de contar com os mercados internos de seus sócios regionais para reforçar sua pauta de exportações e equilibrar sua balança de comércio. Assim, a partir, de um ponto de vista político e uma leitura intergovernamentabilista do processo, a criação do PARLASUL corresponde a uma pressão exercida pelos interesses econômicos prementes que acabam por forçar a interdependência com o apoio dos governos nacionais. Todavia, pela análise do desenvolvimento histórico de constituição do parlamento, é possível inferir também que é necessária certa correspondência e identidade ideológica comum geopolítica entre as lideranças majoritárias que conduzem o processo e sua perspectiva quanto ao tipo de regionalismo que se pretende.
Contudo, para facilitar o diálogo comunitário, a convergência de interesses comuns e com a intenção de dar prosseguimento às tratativas protocolares e legais naquilo que houvesse de consenso, a seção brasileira propôs, então, que a representação proporcional dos Estados-Parte no âmbito do parlamento a ser criado
seria deixado para um momento posterior. Estipulava de maneira preliminar que todos os países nos primeiros anos de existência do parlamento tivessem o mesmo número de representantes, com a contrapartida de que o orçamento de manutenção da Casa fosse dividido igual e paritariamente por cada seção. Desta forma Argentina, Uruguai e Paraguai acabaram por aceitar os termos da proposta brasileira e assim foi possível dar prosseguimento às tratativas e se dedicar a outros mecanismos do desenho institucional do organismo que estava para ser criado.
É importante apontar um conjunto de representantes nacionais, deputados e senadores que tiveram grande relevância no processo de negociação para que o Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL tivesse respaldo político. Podendo seguir assim adiante, internalizando normativamente nas casas legislativas de seus respectivos países e entrando nos ordenamentos jurídicos com maior celeridade. Dentre estes é possível citar: pela seção uruguaia, os deputados Roberto Conde, Juan Dominguez e Enrique Pintado - todos da Frente Ampla; pela Argentina, os deputados Alfredo Antanasof - Partido Justicialista - e Alicia Castro - Partido Frente para a Mudança; por parte do Brasil, o deputado Dr. Rosinha – Partido dos Trabalhadores - e o senador Sergio Zambiasi – Partido Trabalhista Brasieliro; pela representação paraguaia, os senadores Alfonso Gonçales Nuñes - Partido Colorado - e Roberto Luis Guggiari – PLRA69
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No que concerne à relevância deste conjunto de representantes dos parlamentos nacionais presentes na Comissão Parlamentar Conjunta, é possível apontar pelo menos três contribuições para a facilitação do processo de negociação. Em primeiro lugar, no que se refere às tratativas em cada Estado membro com parlamentares que eram ou não da Comissão Parlamentar Conjunta sobre os temas mais polêmicos - como proporcionalidade; em segundo, por proporcionar amparo político nas negociações que deram continuidade à elaboração do Protocolo Constitutivo, emprestando seus prestígios pessoais e impondo aos seus gabinetes a tarefa de traduzir a intenção em ação; em terceiro, oferecendo aos especialistas do Grupo Técnico de Alto Nível as diretivas políticas que tratariam do ordenamento institucional do parlamento e as atribuições que este necessitaria conter70.
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Informações fornecidas em entrevista pelo assessor de comunicação do Parlamento do Mercosul em 15 de novembro de 2012.
70 Idem.
Neste sentido, portanto, com a Decisão do Conselho do Mercado Comum número 49/04 (OEA, Decisões MERCOSUL), a Comissão Parlamentar Conjunta é substituída pelo Parlamento do MERCOSUL. E assim até o final do ano de 2005, o Grupo Técnico de Alto Nível conclui a elaboração do Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, remete a proposta preliminar para os representantes da Comissão Parlamentar Conjunta fazerem considerações ao texto. Os parlamentares avalizaram o projeto de protocolo em apenas um dia e esta celeridade no exame em grande parte deveu-se às observações já feitas anteriormente por deputados e por senadores nos trabalhos técnicos empreendidos pelo Grupo Técnico de Alto Nível. Confirmado no domínio da Comissão Parlamentar Conjunta, o projeto prosseguiu para a XXIX Reunião do Conselho do Mercado Comum para que os chefes de Estado sancionassem o Protocolo. Assim, no dia 8 de dezembro de 2005, o Conselho subscreveu a decisão 23/05, que confirmava o Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL. Os Estados-Parte passaram um ano internalizando o protocolo nos seus ordenamentos jurídicos nacionais. Assim, no dia 14 de dezembro de 2006, em uma cerimônia oficial no plenário do Senado Federal do Brasil, o Parlamento do MERCOSUL teve por fim sua sessão inaugural, com o presidente brasileiro Luiz Inácio Lula da Silva fazendo o discurso de abertura e dando início aos trabalhos do Parlamento do MERCOSUL.
O Parlamento do MERCOSUL prevê um conjunto de etapas a serem levadas a cabo para a sua construção, estabelecendo inclusive eleições livres e diretas ao fim do processo para a composição do parlamento. O organismo começa suas atividades efetivas no ano de 2006 e tem por objetivo superar as carências e deficiências decisórias da comissão anterior, propiciar de maneira gradativa um espaço mais equânime e paritário de representação das sociedades nacionais. Respeitando as diferenças territoriais, demográficas e culturais dos países membros, a pluralidade política dos mesmos e servir como mecanismo de acompanhamento e fiscalização das atividades e do desenvolvimento do projeto. Contudo, embora este relevante avanço institucional para estrutura organizativa do Bloco, as decisões tomadas pelo parlamento parecem ainda não conseguir estabelecer um poder efetivo direto na condução do projeto de integração. Ainda assim, é interessante analisar como até aqui o PARLASUL tem atuado, quais e que tipo de Atos dispõe para se pronunciar, quais são mais acionados, quais temas e pautas tem maior
destaque e em que sentido o órgão tem contribuído para a democratização do processo de integração.
4.6 O Parlamento do MERCOSUL em atividade: constituição, estrutura interna