O processo de institucionalização do P1MC

A execução do P1MC-T foi a prova de fogo para o programa. Nela, a estrutura de execução mostrou sua adequação, e alguns dos princípios pensados também puderam ser questionados pela prática. Um deles foi a idéia de que as Executoras Locais fizessem os processos de compra e, posteriormente, prestassem conta à UGM. Apesar do efeito didático dessa prática, por capacitar as organizações locais a gerenciarem recursos públicos, percebeu- se que começaram a haver alguns problemas. Esses problemas eram agudizados pelo fato de que se um só estado atrasasse ao processo de prestação de contas, novos repasses ficavam retidos, prejudicando todos os outros. Definiu-se então por adotar uma prática onde as UELs fizessem as coletas de preço, enviassem para a aprovação da UGM e, após a entrega dos materiais, o pagamento era feito pela UGM diretamente ao fornecedor, facilitando dessa forma o processo de prestação de contas.

Outro ponto percebido foi que sem um investimento em estrutura física e pessoal para as UGMs tornar-se-ia praticamente impossível dar continuidade ao programa, em razão do processo de desgaste que o acompanhamento da execução, nos diversos municípios, causava aos veículos das organizações e à necessidade de uma equipe estruturada para condução do programa em cada microrregião.

Com base no desenho proposto e no empenho das organizações que executaram o P1MC-T, chegou-se a uma relação custo/benefício bastante impressionante. Apesar do projeto apoiado pela ANA custear ações relativas aos diversos componentes do programa citados anteriormente (construção de cisternas, capacitação, comunicação, mobilização social e implantação de UGMs), dividindo-se o montante total investido, pelo número de cisternas construídas, chega-se a um valor de R$ 867,33 gastos por cisterna construída, valor extremamente baixo quando se analisa o benefício proposto.

A execução do programa transitório também foi a oportunidade para a ASA definir melhor sua forma de organização. As organizações ali reunidas definiram então que a articulação teria uma Coordenação Executiva Nacional, formada por dois representantes de cada um dos 11 estados do Semi-Árido. Esses representantes seriam eleitos nos Encontros Estaduais da ASA. Mesmo havendo diferenças de proporcionalidade entre a abrangência e importância da porção Semi-árida em cada estado, a participação seria paritária por estado, tendo em vista que a coordenação é quem definiria determinados processos políticos dentro da ASA.

Ao findar a execução do P1MC-T, já iniciava-se o processo de transição governamental, com a eleição do governo Lula. Esse processo de transição demonstrou o êxito do programa. Segundo conta uma das entrevistadas, coordenadora estadual do P1MC:

“No final do governo Fernando Henrique a gente teve dois ganhos importantes, que foi em 2002. A gente conseguiu o título de OSCIP, que para nós foi importante, e também a gente conseguiu levar uma avaliação muito positiva, tanto do projeto piloto do ministério do Meio Ambiente, quanto da experiência que a gente teve com a ANA” (Coordenadora 1, pesquisa de campo, 2007).

A criação da AP1MC demonstra um processo de institucionalização do P1MC. Se até então para ser executado, uma organização pertencente à ASA deveria assumir os convênios frente ao Estado, agora existia uma organização específica para esse fim. Uma organização criada de acordo com os moldes desenvolvidos no âmbito da Reforma do Estado para tornar mais fácil a realização dos termos de parceria junto às organizações da sociedade civil.

Em relação à AP1MC, um dos debates empreendidos foi que tal organização não poderia ser desligada dos processos políticos da ASA. Na fala da mesma coordenadora:

“ela é apenas um instrumento de execução de um programa dessa articulação. Então ela teria que ficar subordinada aos processos políticos da própria ASA. A ASA não iria se institucionalizar, porque é uma articulação, então não se institucionaliza, mas a AP1MC foi criada para dar condições mesmo de colocar o programa na prática. Então no nosso estatuto, da AP1MC, os diretores da AP1MC, são os mesmos 22 eleitos nos estados” (Coordenadora 1, entrevista da pesquisa, 2007).

Mesmo sendo o modelo preferencial por parte do Estado, a escolha pela OSCIP não se dá de forma impositiva, mas em razão das vantagens que possuía frente a outros tipos de organização. Com as OSCIPs, ao invés de convênios, a lei permite firmar Termos de Parceria. E por serem OSCIP, ao invés de seguir a legislação para compras, realizando licitações, poderiam elaborar um Regulamento de Compras, evitando assim o tratamento semelhante ao exigido a um órgão público. Essa certa flexibilidade das OSCIPs, demonstra o caráter gerencial da Reforma do Estado, buscando maior eficiência nos processos de gestão das políticas públicas.

Apesar do êxito, o P1MC tinha até ali um projeto delineado, com a construção de cerca de 14 mil cisternas, num contexto de transição no governo federal.

Visando, então, a dar continuidade ao programa a ASA empreende diversas articulações. Aproveitando sua boa avaliação são realizadas reuniões com gestores governamentais, buscando conseguir que ele fosse “recomendado” ao governo vindouro.

Conforme contou um dos entrevistados, a constatação era de que para construir um milhão de cisternas havia a necessidade de uma articulação política mais forte, que extrapolasse o ministério. Iniciaram, então, articulações procurando chegar até o presidente da República. Um dos caminhos utilizados para isso foi o contato, por meio de uma das organizações que compunham a ASA, com um bispo, que teria então conseguido uma reunião com o vice- presidente da República, que segundo conta, era bastante religioso. A reunião teria ocorrido na casa do vice-presidente, em Recife. Ele teria gostado do programa e se disposto a conversar com o presidente da República para que realizassem uma audiência visando a conseguir apoio ao programa. Com base nessa articulação, conseguem a audiência com o Presidente Fernando Henrique Cardoso, que se compromete a envidar esforços para que a continuidade ocorresse.

Percebe-se, então, todo um processo de articulação política para evitar que, como muitos outros programas, o P1MC terminasse “bruscamente” ou sofresse atrasos até a conquista de espaço dentro da nova gestão.

Segundo o mesmo entrevistado, nessa época, estavam em negociação com o Banco Mundial, que teria se disposto a financiar o programa com 20 milhões de dólares. Existia, entretanto, a necessidade de uma contrapartida do governo nacional. Essa negociação não teria avançado no governo Lula, em razão da realização de contingenciamentos.

Com início do novo governo, em 2003, membros da Coordenação Executiva Nacional da ASA teriam iniciado, já num primeiro momento de montagem do governo, uma fase de diálogo, com contatos com os ministros. Um facilitador para isso teria sido a grande

aproximação existente entre as organizações que compõem a ASA e diversos membros que passaram a compor o governo petista.

A execução das mais de 12 mil cisternas no âmbito do convênio com a ANA, e a parceria estabelecida com o Banco Mundial para desenvolver um programa de gestão e avaliação público – o SIGA -, disponível on line para consulta, trazendo transparência para a execução física e financeira, ajudava a dar credibilidade ao programa. Se um dos grandes traumas da parceria entre as organizações da sociedade civil e Estado é o desvio de recursos, a existência de um programa com as características do SIGA ajudava no controle e publicidade do P1MC.

Como fruto dessas articulações a ASA é chamada a apresentar o programa junto ao Ministério Extraordinário de Combate à Fome e Segurança Alimentar (MESA). Nesse contexto de emergência da segurança alimentar como um tema prioritário no governo Lula, com a criação do Programa Fome Zero, o Semi-Árido adquire atenção especial. Segundo depoimento de uma coordenadora entrevistada:

“Na época do Fome Zero, ele foi um programa interessante porque ele conseguiu, naquela época de 2003, colocar algumas questões prioritárias na agenda do governo, tanto a nível nacional como acho que internacionalmente também. [...] tanto a questão da fome, como a questão da realidade do Semi-Árido, [...] que existia tanto a fome no Brasil, como pessoas que morriam de sede, ou consumiam uma água de péssima qualidade. Então, o próprio Fome Zero alavancou esse contexto de divulgar essas ações, essa possibilidade do governo apoiar”. (Coordenadora 1, entrevista da pesquisa, 2007)

Durante as negociações para o apoio ao P1MC um novo elemento entra em cena, que é o apoio empresarial.

O programa havia ganho, em 2002, o Prêmio Super Ecologia, promovido pela Revista Superinteressante. Em junho de 2002, matéria publicada na revista falava sobre o programa e seus elementos, justificando assim sua escolha para o prêmio. Essa premiação por um veículo de comunicação expressivo teria dado bastante visibilidade ao P1MC.

Conforme conta a mesma coordenadora, duas pessoas foram referência no processo de negociação, que eram assessores especiais do presidente Lula e possuíam aproximação com organizações que compunham a ASA. Uma delas era Frei Beto que, segundo o depoimento, teve também uma atuação no campo da articulação internacional, falando do P1MC como um programa que estava dentro do contexto do Programa Fome Zero, tratando do acesso à água. Outro assessor era Oded Grajew, que fez esse papel de apoio/divulgação no meio empresarial. Segundo contou um dos entrevistados, quem teria se interessado pelo programa teria sido a esposa do assessor. A partir daí ela o teria estimulado a buscar apoio ao P1MC. Teria sido feito então um contato com a Federação Brasileira dos Bancos (Febraban) e após a negociação juntamente aos representantes da ASA a Federação teria se disposto a apoiar o Programa Fome Zero, mas por meio do apoio ao P1MC.

A importância desses contatos para a negociação do P1MC pela ASA foi assim comentada:

“[...] a ASA hoje se constituiu um ator político importantíssimo no Semi-Árido. Hoje sim você ouve falar da ASA. Naquele momento a ASA ainda estava se fortalecendo enquanto rede e você tinha alguns contatos assim de algumas organizações. Sem dúvida alguma a Igreja, a própria CNBB, a Cáritas Brasileira que é a Cáritas Nacional. Você tem já um histórico, uma identificação com algumas pessoas que estavam ligadas com aquele governo, com o início do governo Lula. O próprio Frei Beto, Oded Grajew também, que foram pessoas chaves no momento da gente fazer a proposição do termo de parceria” (Coordenadora 1, entrevista da pesquisa, 2007).

Ocorre, então, uma audiência com o presidente Lula, onde a Febraban coloca a disposição em financiar 10.000 cisternas. Nessa audiência, o presidente pede prioridade ao governo pra estabelecer formalmente o apoio à ASA.

Uma questão discutida na época é que o governo não poderia financiar a estrutura física das UGMs. Essa impossibilidade era atribuída a um impedimento legal. Fato é que sem essa estruturação seria inviável a continuidade do programa. Aí entra mais uma vez o apoio da Febraban. Negociou-se que a instituição financiaria a estruturação das UGMs, e o governo federal garantiria o custeio das estruturas para a construção das cisternas.

Dos resultados dessas negociações constrói-se o primeiro termo de parceria assinado com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), prevendo inicialmente um volume de 32 milhões de reais, para a construção de 22.040 cisternas.

Essa triangulação, em termos práticos, parece bastante interessante, tendo em vista que o programa passa a mobilizar um conjunto de esforços: da sociedade civil, do Estado, e da iniciativa privada. Mas, em termos conceituais, a Federação dos Bancos passa a desfrutar de um marketing social bastante elevado.

Esse contexto de negociação do Programa Um Milhão de Cisternas, junto ao governo Lula, marca uma diferente institucionalização do programa, que deixa de ser uma ação isolada apoiada pela Agência Nacional de Águas, para figurar como um programa no âmbito da política de maior destaque desse governo.

Segundo outra Coordenadora entrevistada, com o governo Lula as organizações da sociedade civil passam a ter mais proximidade com o governo, e também a receber maior financiamento.

O termo de parceria entre a AP1MC e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, assinado em julho de 2003, foi o primeiro estabelecido no governo Lula. Dessa forma, após quase quatro anos do início de sua construção, o P1MC firma-se como uma política pública substancial, na qual seriam investidos, nos quatro anos de vigência do termo de parceria, duzentos e vinte e cinco milhões de reais.

Além desse, outros termos foram assinados, em dezembro de 2005 e dezembro de 2007, num repasse total de recursos por parte do MDS no valor de R$ 271.053.651,50.Em 2008, a AP1MC foi apontada pela ONG Contas Abertas, como a terceira organização que mais recebeu recursos governamentais, num total de R$ 92.207.910,01.

Ao longo dos tempos, além do financiamento acima apontado, o programa tem contado também com recursos de diversas organizações não governamentais, nacionais e internacionais, para sua execução, como CESE (Coordenadoria Ecumênica de Serviço), Cáritas, Sindicato dos Metalúrgicos do ABC Paulista, OXFAN, Fundação Konrad Adenauer, Catholic Relief Services e Misereor (Souza, 2005). Mas o grande financiador do P1MC permanece sendo o governo federal.