O processo legislativo do Projeto de Lei 6.787/16

O termo “processo legislativo” designa as regras procedimentais para a elaboração de leis ou outros instrumentos normativos, e que precisam respeitar aspectos formais específicos, sob o risco de serem consideradas inconstitucionais à luz do remédio jurídico-constitucional – nos termos de Senese (1995), conforme explicitado na seção anterior – do princípio da legalidade. Dentre as fases do processo legislativo, enumera-se de fundamental importância a fase de discussão dos projetos de lei, e que será tratada na presente subseção do texto, tendo como referência empírica o caso do Projeto de Lei da Reforma Trabalhista.

A iniciativa do PL 6.787/16 é do Executivo, na figura do próprio Presidente da República na época, Michel Temer, tendo sido apresentado no dia 23 de dezembro de 2016. A discussão é a segunda fase dos projetos de lei – sucede cronologicamente a fase de iniciativa –, e ocorre em distintas etapas, se realizando na Comissão de Constituição e Justiça, em comissões temáticas e no plenário da Câmara dos Deputados.

Ao analisar a tramitação da Reforma Trabalhista13, é possível perceber que foi respeitado o procedimento formal da discussão do respectivo Projeto de Lei, conforme se observa na Tabela 1 e na descrição a seguir. Após a apresentação do Projeto de Lei no dia 22 de dezembro de 2016 ao Congresso Nacional, no dia 09 de fevereiro de 2017 foi assinada pelo então Presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia, um Ato da Presidência deliberando a criação de uma Comissão Especial destinada a proferir parecer ao Projeto de Lei 6.787/16, composta por 36 membros titulares e o mesmo número de suplentes. Além disso, foi também designado o Deputado Rogério Marinho como relator do Projeto de Lei.

Entre o dia 10 de fevereiro de 2017 e o dia 12 de abril – data de apresentação do Parecer do Relator da Comissão Especial, Deputado Rogério Marinho – foram apresentados cerca de 130 requerimentos de audiências públicas para discutir as matérias do Projeto de Lei. Em diversas ocasiões um mesmo Deputado apresentou vários requerimentos. A explicação para esse procedimento pode ser encontrada, por exemplo, na justificativa dos requerimentos de autoria do Deputado Rogério Marinho, que entendeu que o Projeto de Lei “engloba aspectos de variadas ordens”, então por isso os assuntos deveriam ser tratados individualmente nas audiências públicas, conforme se observa: a questão da solução

13

Disponível para consulta em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?id Proposicao= 2122076>. Acesso em: 21/02/2019.

extrajudicial dos conflitos trabalhistas (Requerimento 05/17), o tema do direito coletivo do trabalho (Requerimento 06/17, 07/17 e 08/17), o teletrabalho (Requerimento 09/17), o trabalho intermitente (Requerimento 10/17), o trabalho temporário (Requerimento 11/17), o direito do trabalho no âmbito rural (Requerimento 12/17), direito individual do trabalho no âmbito urbano (Requerimento 13/17).

Dentre os convidados para a participação das audiências constantes nos Requerimentos de Audiências Públicas, podem ser enumerados representantes do Tribunal Superior do Trabalho, do Ministério Público do Trabalho, do Ministério do Trabalho, da Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho, da Associação Nacional dos Advogados Trabalhistas, da Central Única dos Trabalhadores, da Força Sindical, da União Geral dos Trabalhadores, da Nova Central Sindical de Trabalhadores, da Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil, da Central dos Sindicatos Brasileiros, da Confederação Nacional da Indústria, da Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviço e Turismo, da Confederação Nacional do Transporte, da Confederação Nacional da Saúde, da Federação Brasileira de Bancos, dentre outros.

QUADRO 1: Etapas do Projeto de Lei 6.787/16 na Câmara dos Deputados14

Data Tipo de documento Conteúdo Autoridade

responsável

22/12/16 Mensagem n. 688 Apresentação do PL 6.787/16 (Reforma Trabalhista)

Michel Temer

09/02/17 Ato da Presidência Criar Comissão Especial destinada a proferir parecer ao PL 6.787/16 Rodrigo Maia 22/02/17 Requerimento de Prorrogação de Prazo de Comissão Temporária n. 5.978/17

Solicita prorrogação do prazo da Comissão Especial destinada a proferir parecer ao PL 6.787/17

Daniel Vilela

10/03/17 Estabelecimento de prazo para emendas ao PL 6.787/16

Prazo para Emendas ao Projeto (5 sessões a partir de 13/03/17) Comissão Especial destinada a proferir parecer ao PL 6.787/17 05/04/17 Requerimento de Prorrogação de Prazo de Comissão Temporária n. 6227/17

Solicita prorrogação do prazo da Comissão Especial destinada a proferir parecer ao PL 6.787/17

Daniel Vilela

12/04/17 Apresentação do Parecer do Parecer pela constitucionalidade, pela Rogério Marinho

14

As etapas da tramitação do Projeto de Lei 6.787/16 não foram enumeradas na sua totalidade, com o objetivo de facilitar a visualização da tabela, que não seria profícua se não fosse elucidativa para uma compreensão ampla da tramitação do Projeto de Lei.

Relator da Comissão Especial

juridicidade e pela boa técnica legislativa do PL 6.787/17, bem como pela aprovação no Projeto de Lei e do Substitutivo, que aprovou totalmente 105 emendas ao Projeto, e aprovou parcialmente 307 emendas ao Projeto

17/04/17 Prazo para Emendas ao Substitutivo

Prazo de 5 sessões a partir de 18/04/17 para Emendas ao Substitutivo

Rogério Marinho

18/04/17 Requerimento de Urgência n. 6281/17

Rejeitado Requerimento de Urgência. Sim: 230. Não: 163. Abstenção: 1 Aguinaldo Ribeiro (Líder do Governo) e outros 19/04/17 Requerimento de Urgência n. 6292/17

Aprovado pelo Plenário o Requerimento de Urgência, protocolado pelo Líder do Governo, e pelos líderes dos seguintes partidos: PSC; Bloco PP, PTN, PHS e PTdoB; DEM; PMDB; PSDB; PEN; PSD

Aguinaldo Ribeiro (Líder do Governo) e outros

20/04/17 Decisão da Presidência Reabertura de prazo para oferecimento de Emendas ao Substitutivo do Relator perante a Comissão Especial até 24/04

Mesa Diretora da Câmara

24/04/17 Encerramento prazo para Emendas ao Substitutivo

Foram apresentadas 457 emendas ao Substitutivo

Rogério Marinho

25/04/17 Apresentação do Parecer às Emendas do Substitutivo do Relator

Foram aprovadas 17 emendas apresentadas ao substitutivo, e aprovadas parcialmente 18 emendas ao substitutivo

Rogério Marinho

25/04/17 Inclusão das emendas apresentadas ao Projeto

Encaminhado à republicação para inclusão das emendas apresentadas ao Projeto na Comissão Especial

Coordenação de Comissões

Permanentes (CCP) 25/04/17 Aprovação do Parecer Aprovado o Parecer com Complementação

de Voto – Reunião Deliberativa Ordinária (10:00)

Rogério Marinho

26/04/17 Parecer proferido em Plenário pela Comissão Especial

Aprovação da redação final assinada pelo Relator

Rogério Marinho

28/04/17 Ofício 362/17/SGM-P Remessa ao Senado Federal Mesa Diretora da Câmara dos Deputados Fonte: Elaborado pelo autor, com base nas informações de tramitação da Câmara dos Deputados

Conforme o Parecer expedido em 12 de abril pelo Deputado Rogério Marinho, a Comissão Especial realizou os seguintes eventos que objetivavam debater o Projeto da Reforma Trabalhista: a) dezessete audiências públicas entre os dias 16/02 e 06/04; b) sete seminários estaduais realizados entre 20/03 e 10/04; c) quarenta reuniões e debates entre os dias 07/02 e 10/04. Nesse mesmo Parecer do dia 12 de abril foi apresentado um Substitutivo que, segundo o documento é o “resultado de uma exaustiva análise da proposição original, das emendas apresentadas pelos nobres Pares e de sugestões recolhidas junto aos mais variados órgãos e à sociedade civil como um todo” (Parecer de Rogério Marinho sobre o Projeto de Lei 6.787/17, expedido em 12/04/17). Foram apresentadas 850 emendas ao Projeto, sendo que o

substitutivo estabeleceu a aprovação total de 105 emendas e a aprovação parcial de 307 emendas, modificando completamente a proposta de alteração original do Projeto de Lei, que em sua versão original estabelecia as seguintes propostas, conforme Nota Técnica 178, produzida pelo DIEESE:

As principais mudanças propostas foram ampliação da abrangência do contrato por tempo parcial (de 25 para 30 horas semanais), estabelecimento da prevalência do negociado sobre o legislado em 13 pontos das relações de trabalho, instituição e regulamentação da representação não sindical no local de trabalho em empresas com mais de 200 trabalhadores, multa para combater a informalidade e ampliação do prazo dos contratos de trabalho temporário (de três para seis meses). (DIEESE, 2017)

Observa-se, portanto, que as alterações implementadas com o Substituto (que foi aprovado pelo Plenário com pequenas modificações no dia 26/04/17) foram profundas e modificaram completamente a versão inicial do Projeto de Lei 6.787/16. Foram apresentadas 457 emendas ao substitutivo do Projeto de Lei no dia 24/04/17, e às 10 horas da manhã do dia seguinte, todas as emendas já haviam sido analisadas, sendo que 35 das 457 emendas ao substitutivo foram total ou parcialmente acatadas, o que representa 7,65% das emendas propostas. Destaca-se também que essa apressada tramitação ocorreu após dois Requerimentos de Urgência do Projeto de Lei – protocolados em dias sucessivos pelo líder do Governo na Câmara e partidos apoiadores da Reforma – sendo que o primeiro foi rejeitado em 18/04 e o segundo aceito no dia seguinte.

Seguindo a sua tramitação, o texto foi remetido ao Senado Federal em 28/04/17, passando a ser denominado PLC 38/17. A matéria foi lida em Plenário no dia 02/05, e foram apresentadas 193 emendas entre os dias 04/05 e 23/05. Nessa data o Senador Ricardo Ferraço (PSDB) apresentou relatório favorável ao Projeto na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), tendo surpreendentemente rejeitado todas as 193 emendas que haviam sido apresentadas, justificando as rejeições da seguinte forma:

[...] Nos beneficiamos das inúmeras contribuições recebidas por dezenas de participantes em audiências. [...]

Realizamos um ciclo para discutir a matéria. Neste ciclo, realizamos uma série de reuniões para debater a proposta aqui na Comissão de Assuntos Econômicos – em conjunto a Comissão de Assuntos Sociais (CAS) – e no Plenário desta Casa, entre audiências públicas, sessões temáticas e reunião para comparecimento de autoridades. [...]

Adicionalmente, tive a satisfação de receber, e ouvir, em meu gabinete, representantes da UGT, CTB, CSB, Anamatra, CUT, Abrat, ANPT, Conlutas, Nova Central, Sinait e Intersindical, entre outras organizações. (Ricardo Ferraço, relatório, p. 29-32)

O Senador Ricardo Ferraço complementa argumentando que “estivemos sempre pautados pelo diálogo, e as inúmeras contribuições recebidas baseiam a análise” do Projeto da Reforma Trabalhista. Nos dias seguintes foram apresentadas outras 26 emendas, sendo que todas elas foram novamente rejeitadas pelo senador no dia 30/05 sob o argumento de que “as emendas [...] tratam de temas que já foram exaustivamente discutidos no relatório, que rejeitou emendas de conteúdo semelhante ou absolutamente iguais”. Ainda no dia 30/05 os senadores opositores do Projeto de Lei como ele estava sendo formatado apresentaram outras 23 emendas, e nenhuma foi aceita pelo Senador Ricardo Ferrado. No adendo ao seu Relatório, ele reitera que “estão rejeitadas todas as emendas apresentadas ao PLC 38, de 2017” (grifo do Senador). O Relatório foi colocado em votação na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) no dia 06/06, sendo aprovado por 14 votos favoráveis contra 11 votos contrários, e encaminhado no mesmo dia à Comissão de Assuntos Sociais, onde a Presidente da Comissão, Senadora Marta Suplicy (na época no DEM, mesmo partido do presidente Michel Temer) designou novamente o Senador Ricardo Ferraço como Relator da matéria. Como resultado, mais uma vez todas as 198 emendas propostas no dia 07/06 foram rejeitadas na mesma data pelo senador do PSDB.

No dia 20/06 foi realizada uma Reunião Extraordinária na qual a Comissão de Assuntos Sociais (CAS) rejeitou, por 10 votos a 9, o relatório do Senador Ricardo Ferraço, sendo então designado para lhe suceder o Senador Paulo Paim, autor do voto em separado pela rejeição do Projeto. A Comissão de Assuntos Sociais aprovou o Voto em Separado de Paulo Paim, que passou a constituir Parecer contrário ao PLC 38/17. Assim, o Projeto foi encaminhado em 20/06 para a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), sendo designado como relator da matéria o Senador Romero Jucá (do MDB, e líder do Governo no Senado Federal), que no próprio dia 20/06 emitiu voto favorável ao Projeto. Foram apresentadas à Comissão 214 emendas entre os dias 20/06 e 27/06.

Devido à aprovação do Requerimento n. 23/17, de autoria dos Senadores Paulo Paim, Ricardo Ferraço, Antonio Carlos Valadares e Antonio Anastasia, no dia 27/06 ocorreu a 1ª Audiência Pública destinada à instrução da matéria. Foram juntados diversos votos em separado pela inconstitucionalidade do Projeto e, no mérito, por sua rejeição.

No dia 28/06 foi juntada carta de Michel Temer com manifestação sobre a matéria, transcrita abaixo:

A reforma e modernização da legislação trabalhista é um fator determinante para que o nosso país possa retomar o nível de geração de emprego e do crescimento econômico.

A Câmara dos Deputados avançou e melhorou a proposta sobre o tema, enviada pelo executivo. Com as Senadoras e os Senadores tivemos diversos debates e importantes contribuições.

Durante esses entendimentos vislumbrou-se a possibilidade, de que, devido à urgência das medias para enfrentar o desemprego no país, haveria a possibilidade de, através de vetos e da edição de uma medida provisória, agregar as contribuições e realizar os ajustes sugeridos durante todo o debate no Senado.

Esta decisão cabe às senhoras e aos senhores Senadores, mas quero aqui reafirmar o compromisso de que os pontos tratados como necessários para os ajustes, e colocados ao líder do governo, Senador Romero Jucá, e à equipe da Casa Civil, serão assumidos pelo governo, se esta for a decisão final do Senado da República. Reputo este entendimento como fundamental para melhorar a vida de milhões de brasileiras e brasileiros, e sempre estarei aberto ao diálogo e ao entendimento, vetores fundamentais para o fortalecimento da democracia no nosso Brasil. (Michel Temer, Carta emitida no dia 28/06)

Observa-se, portanto, que o Presidente Michel Temer buscou apressar a tramitação da Reforma Trabalhista, se comprometendo nesse momento a editar uma Medida Provisória para tratar de temas discutidos durante a tramitação no Senado, evitando com isso que os Senadores realizassem alterações no Projeto de Lei. No mesmo dia 28/06, foi aprovado parecer na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, sendo aprovada a votação em globo dos destaques individuais, e sendo todos eles rejeitados. Além disso, foram rejeitadas todas as Emendas, e foi aprovado o Requerimento 69/17-CCJ, de urgência para a matéria (assim como havia ocorrido na tramitação na Câmara dos Deputados). Foram realizadas mais 178 Emendas ao Projeto, sendo todas elas rejeitadas pelo Senador Romero Jucá no dia 06/07, assim como todos os destaques apresentados para votação em separado.

Essa análise do processo legislativo da Reforma Trabalhista permite a percepção de que as pressões políticas (como no caso da carta de Michel Temer) e uma maioria legislativa constituída impediram que o Projeto de Lei fosse profundamente debatido, na medida em que os pontos de vistas contrários a quaisquer aspectos da Reforma foram silenciados por forças do jogo político que havia se estabelecido. Em razão disso, um grupo de senadoras chegou a adotar uma estratégia de visibilidade para tentar ganhar o apoio parlamentar e da população, ao ocupar a Mesa do Plenário e impedir que a Reforma fosse votada naquelas condições:

Foi um dia tumultuado para o Senado. Por sete horas, um grupo de senadoras tomou a Mesa do Plenário, impedindo que os trabalhos prosseguissem sem que, ao menos,

houvesse debate sobre os pontos mais preocupantes da reforma proposta. O presidente do Senado, Eunício Oliveira (PMDB-CE) mandou desligar a luz do Plenário bem como os microfones. As senadoras se mantiveram firmes, não arredaram do local. (JORNAL GGN, Lourdes Nassif, 12/07/2017)15

A partir de um ponto de vista do interacionismo simbólico, esse caso é emblemático para representar as disputas para além dos aspectos procedimentais e formais ocorridos durante a tramitação do Projeto de Lei. Se a estratégia de visibilidade era ocupar o espaço parlamentar de destaque no momento de votação de um Projeto de Lei que havia sido pouco debatido, então o movimento contrário foi desligar as luzes e os microfones do local, isto é, novamente tornar invisível e tirar a voz daqueles que se opuseram à Reforma Trabalhista. Talvez fosse uma situação apenas interessante ou curiosa, mas levando em conta todo o contexto do acontecimento, isto é, tendo ocorrido no Congresso Nacional, local máximo de representação de interesses sociais antagônicos, e durante a tramitação de um projeto de significativa importância para o futuro do trabalho e da economia brasileiros, na realidade essa experiência emblemática se configura como um momento bastante preocupante a respeito da vitalidade da democracia no país.

Após o referido episódio, em 11/07 o Projeto foi aprovado no Plenário do Senado Federal, sem sofrer quaisquer alterações na Câmara dos Deputados ou no Senado, sendo então transformado na Lei 13.467/17, que foi sancionada por Michel Temer em 13/07/17. O Presidente da República cumpriu a promessa da carta enviada aos Senadores e publicou em 14/11/17 a Medida Provisória 808 para regrar alguns dos pontos controversos da Lei, o que transmitiu na época a falsa ideia de um viés representativo para a Reforma.

A Medida Provisória do Poder Executivo no caso em análise é deficitária por pelo menos três razões. Em primeiro lugar, porque desrespeita o ambiente propício para o debate e a deliberação de normas, que deve ser realizado no legislativo, principalmente quando se trata de reformas de grande porte. Em segundo, porque a Medida não abarcou a totalidade dos objetos em disputa em torno da Reforma Trabalhista (modificando apenas 17 artigos da Reforma), repetindo o menosprezo do Congresso Nacional às discussões produzidas por especialistas nas audiências públicas. Finalmente, a Medida Provisória é deficitária também devido ao seu prazo de validade, que expirou em 23/04/18, o que fez com que todas as regras impostas pela Reforma Trabalhista voltassem a ter vigência.

15

JORNAL GGN. Disponível em: <http://jornalggn.com.br/noticia/senado-aprova-a-reforma-trabalhista-que- acaba-com-direitos>. Aceso em: 23 de fevereiro de 2019.

Além disso, não existiu contrapartida no acordo realizado por Michel Temer em sua proposta de criação da Medida Provisória 808/17 com os Parlamentares, o que destitui em si o caráter negocial desse acordo, e confirma a ocorrência de um diálogo problemático durante a tramitação da Reforma Trabalhista nas duas Casas do Congresso. Isso porque a proposta não foi realizada a um grupo específico de senadores, mas de maneira ampla ao Senado Federal. Em razão disso, não foi estabelecida uma proposta aos críticos à Reforma – grupo que se contrapôs também à Medida Provisória –, mas a uma maioria parlamentar favorável ao próprio Governo, maioria essa que em outras palavras é detentora dos mesmos interesses do Executivo.

Pelos motivos explicitados, não se confirmou a contrapartida ao acordo proposto pelo Governo. Criada, a Medida Provisória deveria passar por uma comissão mista para depois ser encaminhada para votações nos plenários da Câmara e do Senado. Entretanto, durante seu período de vigência, o texto da Medida Provisória não foi analisado na Câmara dos Deputados para que as mudanças fossem incorporadas à Lei 13.467/17. Alguns veículos de comunicação chegaram a noticiar que “a medida seria boicotada pelos governistas, pois não é de interesse do Palácio do Planalto”16, hipótese que parece ter sido confirmada com a demora maior que o habitual para instalação da comissão mista17, e quando o Senador Gladson Cameli (PP-AC), que foi designado para presidir a comissão da reforma trabalhista, no dia 14/03/18 renunciou à atividade sem emitir justificativa oficial18.

Finalmente, por meio da coleta de dados informada na tabela sobre as “etapas do Projeto de Lei 6.787/16 na Câmara dos Deputados” e da descrição da tramitação da Reforma Trabalhista no Senado Federal, é possível perceber que o cumprimento das etapas do Projeto nas duas Casas do Congresso ocorreu num lapso temporal extremamente curto, ainda que os procedimentos formais do processo legislativo tenham sido cumpridos. Entretanto, uma análise mais aprofundada desse processo legislativo permitirá demonstrar, a partir do ponto de

16

CONGRESSO EM FOCO. Senador deixa comando da comissão da reforma trabalhista; medida corre risco de anulação. Publicado em: 14/03/18. Disponível em: <https://www.google.com/amp /s/congressoemfoco.uol.com.br/especial/noticias/senador-deixa-comando-da-comissao-da-reforma-trabalhista- medida-corre-risco-de-anulacao/amp>. Acesso em: 23 de fevereiro de 2019.

17

DIAP: DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ASSESSORIA PARLAMENTAR. Senador Gladson Cameli renuncia à presidência da comissão da MP 808/17. Publicado em 15/03/18. Disponível em: <www.diap.org.br/indez.php/noticias/noticias/27937-senador-gladson-cameli-renuncia-a-presidencia-da-

comissao-da-mp-808-17>. Acesso em: 23 de fevereiro de 2019.

18

vista de atores sociais engajados na área jurídico-trabalhista, que o simples cumprimento de todos os requisitos formais pode não ser o bastante para que um Projeto de Lei persiga o ideal democrático.

2.2.2 O diagnóstico dos atores sociais sobre processo legislativo do PL 6.787/16 a partir