O Programa de Privatizações e a participação dos fundos de pensão

Na história do Brasil, a década de 1990 é bastante conhecida como o período em que foi aberto o caminho para a implementação de políticas de governo sob a influência neoliberal. No Brasil, a política de governo neoliberal teve início com a candidatura de Fernando Collor de Melo (1990-1992) à Presidência da República e teve continuidade no governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e nos governos posteriores até os dias atuais. De acordo com Boito Jr. (2005), a política neoliberal no Brasil e na América Latina se desdobrou por quatro eixos centrais:

· Aprofundamento da abertura da economia nacional ao capital imperialista; · Privatização de empresas e de serviços públicos,

· Desregulamentação das relações de trabalho e · Redução dos direitos sociais.

No cenário internacional durante os anos 1980 e 1990 o capital financeiro já tinha seu fluxo estabelecido na economia dos países centrais e já havia um excesso de liquidez, o que possibilitou a liberação e exportação desses recursos para serem amplamente investidos nas

economias dos países periféricos que estavam, segundo Gentil (2006, p. 180), “[...] em processo de estabilização e liberalização comercial e financeira que demonstravam boas perspectivas [para os capitalistas] de expansão e lucro nos setores liberalizados”. Dessa forma, a principal estratégia utilizada pelas economias imperialistas para acumulação de capital no contexto de crise estrutural, foi a busca pela valorização do capital financeiro nos diversos países periféricos, criando um sistema financeiro global, onde as grandes potências determinam as regras, os juros e a perspectiva de rentabilidade que será acumulada em grande parte por elas.

Para Chesnais (1996, p. 13) no decorrer da década de 1980 teve início a fase de “mundialização do capital”, ou seja, trata-se de uma “nova configuração do capitalismo mundial e nos mecanismos que comandam seu desempenho e sua regulação”. Assim, ressalta que as novas formas de centralização dos volumosos capitais financeiros, inclusive os fundos de pensão, passarão a definir as novas regras de acumulação e, sempre que necessário, criará novos produtos financeiros, com o objetivo de aumentar a lucratividade nesta esfera. Escreve o autor que, “[...] não é mais um Henry Ford ou um Carnegie, e sim o administrador praticamente anônimo (e que faz questão de permanecer anônimo) de um fundo de pensão com ativos de várias dezenas de bilhões de dólares, quem personifica o “novo capitalismo” de fins do século XX” (1996, p. 15).

Gentil (2006, p. 181) escreve que:

Os países periféricos, entre eles o Brasil, apresentavam-se como economias relativamente instáveis, mas que possuíam o importante requisito: taxa de juros real interna elevada em relação ao resto do mundo. E, assim, esses países foram, então, incorporados ao circuito de expansão do capital internacional nos anos 1990, a partir de uma lógica calcada na valorização dos estoques de riqueza financeira dos países centrais. Os títulos públicos lançados a taxas de juros altas e de curto prazo apresentavam segurança, garantia de liquidez e de rentabilidade ao serem comparados a outros tipos de ativos, possibilitando um rápido crescimento no nível de reservas internacionais nos países emergentes.

A autora (2006) afirma que o principal argumento era o de que, com a integração dos mercados financeiros em nível global, países como o Brasil iriam lucrar, pois sua economia era mais escassa de capital financeiro em relação a outros países e a liberalização financeira iria permitir que as oportunidades de investimentos aumentassem significativamente. No entanto, Gentil (2006) ressalta que os investimentos realizados no país com o capital estrangeiro na década de 1990 não era destinado à investimentos produtivos e nem para financiar o desenvolvimento da produção local, mas sim para investir em mecanismos que facilitassem o fluxo de capitais em aplicações rentáveis. A política econômica aplicada no

país desde os anos 1990 possui traços mais conservadores da ideologia neoliberal percebidos principalmente nas privatizações e nas diversas reformas políticas e econômicas implementadas pelo Estado. A autora salienta que:

Para o conjunto do Terceiro Mundo e em particular para a América Latina, as novas convicções liberais hegemônicas nas academias e na política econômica mundial se voltaram cada vez mais para a discussão macroeconômica da inflação e de várias estratégias alternativas de estabilização monetária, associada a uma crítica do modelo desenvolvimentista que se mantivera até a eclosão da crise da dívida externa na entrada dos anos 1980 (GENTIL, 2006, p. 182).

Para garantir a estabilidade dos fluxos de capital financeiro evitando prejuízos para os investidores, a reversão dos investimentos e a perda de credibilidade, o Estado passou a administrar os prováveis desequilíbrios com as chamadas “reformas ou ajustes estruturais”. De acordo com Gentil (2006, p. 183-184),

Tais reformas dizem respeito, nestes novos tempos, não apenas ao redimensionamento de gastos e receitas fiscais, mas também ao aprofundamento da liberalização do comércio e dos fluxos financeiros e a ampliação dos programas de privatização. O fator decisivo é a percepção do

mercado sobre as políticas do país, se são sólidas e se o futuro econômico é

promissor. No âmbito da política monetária, é recomendável o controle rígido da inflação com o uso de taxas de juros altas, como medida imediata que visa convencer os investidores internacionais a manterem suas aplicações no país com a perspectiva de retornos reais elevados. Pelo lado da política fiscal, cortar déficits ou elevar superávits é importante para sinalizar a disposição de fazer todos os sacrifícios necessários para aceitar a disciplina do mercado, ou seja, para demonstrar uma situação de solvência do setor público, condição considerada essencial ao bom funcionamento do mercado de ativos financeiros.

As medidas de liberalização financeira já vinham sendo adotadas no Brasil desde os anos 1980, principalmente entre os anos de 1987 a 1989, pelo governo Sarney. Mas foi a partir dos anos 1990, sobretudo com o Plano Real26 _{de estabilização (1994), que foram} amplamente aplicadas, período em que marcou a história da economia do país até os dias atuais.

Assim, para atrair dólares de aplicadores externos exigidos para o financiamento do balanço de pagamentos, a taxa de juros foi posta em patamares elevados. As reservas cresceram, assegurando a manutenção da âncora cambial e, portanto, a estabilidade do real. O plano de ancoragem

26 _{De acordo com Gentil (2006, p. 185), “o novo plano de estabilização, o Plano Real, estava baseado na âncora}

cambial, isto é, na fixação da taxa de câmbio como principal meio indutor da estabilidade dos preços domésticos. O elevado grau de abertura comercial é condição requerida para a viabilização de um plano de âncora cambial, de modo que os preços dos bens tradebles e a taxa de câmbio tenham elevado peso relativo na formação dos preços domésticos. E, considerando que a abertura comercial provoca deterioração nos saldos comerciais do país, sua viabilização financeira exige uma política de atração de capitais externos mais que proporcional aos déficits esperados na conta corrente, de modo a permitir a cobertura desses déficits e a acumulação de reservas que, por seu turno, tornam críveis a taxa de câmbio fixada pelo banco central”.

cambial foi favorecido pelo cenário de ampla liquidez no mercado financeiro internacional, que vigorou até a eclosão da crise cambial asiática, em julho de 1997, com apenas uma breve interrupção na primeira metade de 1995, devida à crise cambial mexicana. Os títulos públicos transformaram-se no ativo mais atraente ao capital estrangeiro por oferecer alta rentabilidade, baixo risco e liquidez (GENTIL, 2006, p. 185).

Além da oferta de títulos públicos, também foram ofertadas ações de empresas estatais a preços bastante atraentes. Foi iniciado um intenso processo de privatização das empresas nacionais, ocorrendo a transferência de sua posse do Estado para o capital privado nacional e estrangeiro. A justificativa foi a de que, com as privatizações, aumentaria a capacidade produtiva dessas empresas e suas estruturas iriam ser modernizadas conforme os modelos estrangeiros. No entanto, o que na verdade estava em foco, era o estreitamento dos laços com o capital internacional. Sendo assim, o Estado desempenhou e vem desempenhando efetivamente sua função na economia capitalista, pois vem utilizando seus recursos − desde suas regulamentações até mesmo exercendo o papel de financiador − para facilitar o fluxo do grande capital financeiro na economia brasileira. A respeito da privatização, Chesnais (1996, p. 186) escreve:

Visto sob o ângulo das necessidades do capital concentrado, o duplo movimento de desregulamentação e de privatização dos serviços públicos constitui uma exigência que as novas tecnologias (a teleinformática, as “infovias”) vieram atender sob medida. Atualmente, é no movimento de transferência, para a esfera mercantil, de atividades que até então eram estreitamente regulamentadas ou administradas pelo Estado, que o movimento de mundialização do capital encontra suas maiores oportunidades de investir. A desregulamentação dos serviços financeiros num primeiro tempo; depois, nos anos 80, o início da desregulamentação e privatização dos grandes serviços públicos (em particular, os transportes aéreos, as telecomunicações e os grandes meios de comunicação de massas) representam a única “nova fronteira” aberta para o IED [investimento externo direto], sobre a base das atuais relações entre os países e entre as classes sociais.

Diversos grupos econômicos, nacionais e estrangeiros se envolveram nas privatizações das estatais do Brasil ao longo da década de 1990 e parte dessas aquisições foram feitas com os recursos dos fundos de pensão do país. Isso significa que os próprios trabalhadores financiaram a entrega das estatais brasileiras ao capital privado nacional e estrangeiro, por preços bastante inferiores aos do mercado. Isso estreitou ainda mais os laços de dependência econômica que um país periférico como o Brasil tem em relação à economia dos países imperialistas, pois o capital estrangeiro passou a ter maior participação na economia local exportando mais capitais para os países centrais.

O programa de privatizações da década de 1990 foi intensificado a partir da criação do Programa Nacional de Desestatização (PND), através da Lei nº 8.031/90. Deste ano até 2001, foram registradas privatizações de 68 empresas estatais (LACERDA, 2010), conforme mostra a tabela abaixo:

TABELA 8 - Privatizações das estatais no âmbito federal pelo PND − período 1991 a 2001 (US$ bilhões) PERÍODO Nº DE PRIVATIZAÇÕES RESULTADOS DE VENDAS TRANSFERÊNCIA DE DÉBITOS TOTAL 1991 4 1,61 0,37 1,98 1992 14 2,40 0,98 3,38 1993 6 2,62 1,56 4,18 1994 9 1,96 0,35 2,31 1995 8 1,00 0,63 1,63 1996 11 4,08 0,67 4,75 1997 4 4,26 3,56 7,82 1998 5 1,66 1,08 2,74 1999 2 0,13 0,00 0,13 2000 3 7,67 0,00 7,67 2001 2 1,19 0,00 1,19 TOTAL 68 28,48 9,20 37,78

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do BNDES.

A primeira empresa estatal a ser privatizada na década de noventa nos leilões promovidos pelo governo federal foi a siderúrgica Usiminas em 1991, pelo valor de US$ 2,31 bilhões. Entre 1991 e 1992 mais 17 empresas foram incluídas no PND, todas pertencentes a importantes setores produtivos como o de siderurgia, de petroquímica e de fertilizantes (LACERDA, 2010).

Entre 1993 e 1994 mais 15 empresas foram desestatizadas, concluindo neste período a completa privatização do setor siderúrgico nacional. O incentivo do governo ao programa de privatizações se apoiou em diversas medidas, conforme escreve Lacerda (2010, p. 218):

Para alavancar o processo, foram introduzidas mudanças na legislação, de forma a permitir a ampliação do uso de créditos contra o Tesouro Nacional como meios de pagamento, a venda de participações minoritárias, detidas direta ou indiretamente pelo Estado, e a eliminação da discriminação contra investidores estrangeiros, permitindo sua participação em até 100% do capital votante das empresas a serem alienadas.

Entre 1995 e 1996 ocorreram mais privatizações de outros importantes setores da economia, como os de energia, transportes e telecomunicações. Neste período, 19 estatais foram privatizadas, sendo 8 em 1995 e 11 em 1996, com total arrecadado de US$ 5,1 bilhões.

Entre as 4 privatizações realizadas em 1997, estão incluídas a da Companhia Vale do Rio Doce, a da RFFSA, a do Terminal de Contêineres 1 do Porto de Santos e a do Banco Meridional do Brasil S/A, resultando neste período um total de US$ 4,26 bilhões. De 1998 a 2001 as privatizações ocorreram principalmente no setor de energia e de telecomunicações, somente neste período foram vendidas 12 holdings que haviam sido criadas após a cisão do sistema Telebrás (LACERDA, 2010).

Além de ocorrer as diversas privatizações das empresas estatais no âmbito federal, na década de 1990 as privatizações no âmbito estadual também ganharam impulso, Lacerda (2010, p. 218-219) afirma que:

Foram vendidas a Companhia de Eletricidade do Rio de Janeiro (CERJ), a Companhia Estadual de Gás do Rio de Janeiro (CEG) e Riogás S/A, a Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia (Coelba) e as Companhias de Distribuição Norte-Nordeste e Centro-Oeste da CEEE. Levando-se em consideração também a venda de participações minoritárias dos Estados em empresas como a Companhia Riograndense de Telecomunicações (CRT) e a Companhia de Eletricidade de Minas Gerais (Cemig), o resultado das privatizações estaduais atingiu, até janeiro de 2002, aproximadamente, US$ 34,7 bilhões.

Ao final de 2001, o Programa Nacional de Desestatização conseguiu adquirir com essas privatizações − de estatais do âmbito federal e estadual − uma receita no valor de US$ 82 bilhões (LACERDA, 2010).

Ana Elizabete Mota, (1995, p. 115) em sua análise à série de privatizações iniciadas no Brasil na década de 1990, considera que:

Na verdade, o programa de privatização, longe de ser uma medida pontual e recorrente, é a expressão material do novo projeto do capital. Sob a defesa da transferência de atividades do setor público para o setor privado − lucrativo e não-lucrativo, o que se está construindo é um modelo societário que tem por base a constituição de um determinado sujeito político: o “cidadão- consumidor”, produto de uma sociedade que concebe a organização econômica e social valendo-se de um Estado mínimo e do mercado máximo. No Brasil, esses acontecimentos na verdade ocorreram sob a forte intermediação do Estado. A privatização do setor produtivo estatal, iniciada por Collor na siderurgia, na petroquímica e na indústria de fertilizantes, foi estendida por FHC, para a telefonia e as telecomunicações, para os transportes ferroviário e rodoviário, para a distribuição de energia elétrica, para o sistema bancário etc. A respeito da relação Estado-capital e o processo de intermediação no neoliberalismo, Mészáros (2003, p. 29) faz a seguinte consideração:

Sua principal dimensão é o sempre crescente envolvimento direto e indireto do Estado em salvaguardar a continuidade do modo de reprodução do metabolismo social do capital. Apesar de todos os protestos em contrário, combinados com fantasias neoliberais relativas ao “recuo das fronteiras do

Estado”, o sistema do capital não sobreviveria uma única semana sem o forte apoio que recebe do Estado.

A articulação do Estado com a burguesia nos anos 1990 ficou nítida quando ocorreram as formações de poderosos grupos empresarias. Mota (1995, p. 107) afirma que,

Os vetores dessa articulação passam pela fusão do capital bancário com o industrial, pela participação do capital estrangeiro nas empresas nacionais, pela simbiose entre empresas estatais produtivas e empresas privadas nacionais e estrangeiras − via formação de holding − e, principalmente pela ampliação da organização corporativa dos empresários.

A centralização de capitais iniciada na década de 1990 através do processo de privatização estabeleceu novas relações entre as empresas nacionais, os bancos e os fundos de pensão. Formaram-se a partir daí, novos aliados para implementar políticas de caráter neoliberal e fortalecer os grandes grupos privados nacionais na competição do mercado local e estrangeiro. Santana (2017, p. 70) salienta que “[...] a ideia era intensificar a centralização de capital a partir da formação de grandes grupos empresariais nacionais em setores nos quais o país mantinha posição privilegiada, como o petroquímico, siderúrgico, de commodities agrícolas, entre outros”.

Durante o governo FHC, os maiores fundos de pensão do país já possuíam um acúmulo de ativos bastante significativo, que permitiam fazer aquisições de ações de grandes empresas ou até mesmo participar das privatizações das estatais brasileiras realizadas neste governo. Grün (2005, p. 23) afirma que “o processo de privatização das empresas estatais, deflagrado na primeira gestão FHC, produziu uma redefinição na lógica dos atores e questões envolvidos. Os fundos de pensão se tornam centrais na cena econômica, atraindo atores financeiros e sindicais”.

Os fundos de pensão passaram a ser então, os principais sócios capitalistas dos grandes grupos empresariais e financeiros. Comparado aos anos do governo petista, os fundos de pensão tiveram um crescimento tímido no governo de FHC, no entanto, as reformas realizadas no final da década de 1990 já apontavam para o desmonte da previdência pública, contribuindo assim, para o crescimento astronômico dos fundos de pensão nos anos seguintes. O destaque que as maiores EFPC do Brasil (Previ, Petros, Funcef e Valia) ganharam nos anos 1990 foi então, através do Programa Nacional de Privatização. Estes fundos foram convocados pelo governo para adquirir ações das estatais por preços bastante atrativos nos leilões de importantes empresas como a Siderúrgica Usiminas, Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), Mineradora Vale do Rio Doce, Light S.A., Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA), Tele Centro Sul (Brasil Telecom), Grupo CPFL Energia, etc. (SANTANA, 2017).

Dessa forma, os principais atores da política de governo neoliberal de FHC foram: o Estado, as empresas privadas (nacionais e estrangeiras) e os fundos de pensão, que tiveram importância fundamental nas privatizações nos setores de telecomunicação, energia, siderurgia e mineração. Diversos bancos também tiveram um papel atuante nas privatizações, buscaram formar parcerias com os gestores dos fundos de pensão em busca de adquirir parte do lucro dos investimentos:

No início do governo FHC, são os banqueiros (em especial os do novo ramo de bancos de investimentos) que se fazem notar como “parceiros” dos fundos, particularmente nos processos de privatização que agitaram o período. Um episódio emblemático do gênero de parceria que os fundos de pensão das estatais foram obrigados a aceitar no período foi o acordo entre vários deles e o Banco Opportunity na criação do consórcio que participou do leilão da Telebrás, em 1998 (GRÜN, 2005, p. 26).

O BNDES também participou ativamente das privatizações, a diversificação e o aumento de suas fontes de financiamento foram alcançados através dos recursos dos fundos de pensão. As perspectivas desta instituição financeira bancária foram expostas em um artigo intitulado “Os fundos de pensão e o financiamento do desenvolvimento: o papel do BNDES”, publicado em dezembro de 1994, escrito por Armando Castelar Pinheiro, assessor da diretoria do banco na época, que em um trecho explicita:

O BNDES será chamado a desempenhar um papel-chave nesse processo de retomada dos investimentos. Em particular, é de se esperar que, com a consolidação da estabilização macroeconômica e o aprofundamento do processo de privatização, cresça substancialmente a demanda por recursos do Banco. Os motivos para isso vão além do fato de o BNDES ser atualmente a principal fonte de créditos de longo prazo no país. O mais importante é que esta continuará sendo, ainda por muitos anos, a única instituição brasileira capaz de financiar os grandes investimentos em infra- estrutura de que o país necessita (REVISTA DO BNDES, 1994, p. 50). Outro trecho do artigo demonstra também que, antes mesmo de ser realizada a reforma previdenciária dos anos 1990, já se falava claramente sobre a importância de ampliação dos fundos de pensão para o sistema financeiro:

Parece haver uma tendência no sentido de aumentar a importância da previdência complementar dentro do sistema de seguridade social. Em particular, deve-se esperar maior participação do setor privado neste segmento. No Brasil, a previdência complementar, a despeito de apresentar rápida taxa de crescimento, é ainda incipiente. Em abril de 1994, os fundos de pensão contabilizavam ativos de US$34 bilhões, equivalentes a 8% do PIB, em contraste com os cerca de 35% do PIB observados nos Estados Unidos ou os 55% prevalecentes no Reino Unido (1990). O número de filiados às Entidades Fechadas de Previdência Privada (EFPP), como os fundos são chamados, somava 1.744 mil trabalhadores em abril de 1994, ou seja, menos de 3% da população economicamente ativa (REVISTA DO BNDES, 1994, p. 51).

As comparações com os sistemas previdenciários estrangeiros sempre estiveram presentes nos argumentos expostos pelos defensores da privatização. Geralmente a Previdência Social, baseada na repartição é tida como o problema e a previdência privada, baseada na capitalização como a solução. Justamente a solução para os banqueiros, grandes empresários e para o Estado, mas, jamais para os trabalhadores.

Com as privatizações, os maiores fundos de pensão do país passaram a ter uma dupla relação com as empresas nacionais: a primeira diz respeito à compra de ações, por ser um dos principais investidores do mercado; a segunda, pela contribuição na gestão corporativa destas empresas, através da participação nos conselhos. Após as privatizações, além de ações, a Previ também passou a possuir participação direta em diversas empresas, ou seja, possui assento no Conselho de Administração ou Fiscal de grandes grupos empresariais, segue a relação:

Tabela 8 - Participação da Previ em empresas (posição em novembro/2018)

EMPRESA SEGMENTO PARTICIPAÇÃO DA

PREVI (%)

Gerdau Metalúrgica Siderúrgica 0,13

Invepar Infraestrutura 25,56

Invitel Legacy Telecom e TI 19,99

Itaú Unibanco Bancos 1,34

Itaúsa Bancos 1,93

Jereissati Participações Shoppings 18,76