Há, ainda, um outro elemento a ser examinado, para que a legitimidade das associações de municípios possa ser devidamente compreendida à luz sistema processual coletivo, que se refere à natureza indivisível dos direitos coletivos dos municípios, a serem defendidos por meio da atuação das associações municipais.
À primeira leitura, é possível conceber que as associações, ao buscarem a tutela jurisdicional coletiva sob o permissivo do art. 5º, inciso XXI, da Constituição, estariam defendendo, em regra, direitos apenas acidentalmente coletivos, os chamados direitos individuais homogêneos, que são decorrentes de origem comum, ou seja, de uma mesma lesão ou potencial lesão aos seus direitos, na forma do art. 81, p. único, III, do Código de Defesa do Consumidor99.
Por outro lado, há um elemento presente nas lides movidas pelas associações de municípios que merece maior atenção. É o fato de que o resultado do processo acaba por ser potencialmente igual para todos os associados, sem distinção. Sendo assim, considerando que a situação jurídica dos municípios é “genérica e portanto, indivisível”, fica caracterizada hipótese de direito coletivo stricto sensu, na forma do art. 81, p. único, II, do CDC100.
Isso não quer dizer que não haja o interesse estritamente individual dos associados, já que o interesse coletivo está “diretamente ligado ao atendimento de um interesse privado de uma coletividade”101. Mas o fato é que há uma indivisibilidade peculiar ao direito coletivo stricto sensu, que “é facilmente constatada, pois basta uma única ofensa para que todos os titulares do direito sejam atingidos. Do mesmo modo, a satisfação do direito beneficia a todos os titulares indeterminados ao mesmo tempo”102.
99 MOREIRA, José Carlos Barbosa. Tutela jurisdicional dos interesses coletivos ou difusos. Temas de Direito
Processual Civil. São Paulo: Saraiva, 1984, 3ª Série, p. 195.
100 CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Dez Anos da Ação Civil Pública. Uma Retrospectiva Geral, Palestra
proferida no Congresso Internacional de Responsabilidade Civil, Consumidor, Meio Ambiente e Danosidade Coletiva: Fazendo Justiça no Terceiro Milênio, realizado em Blumenau no período de 29/10/1995 a 01/11/1995.
101 ABELHA, Marcelo. Manual de direito processual civil. 4. ed., reform., atual. e ampl. São Paulo: RT, 2008, p.
50.
102 GARCIA, Gustavo Filipe Barbosa. Direitos Fundamentais e Relação de Emprego. São Paulo: Método, 2008,
No mesmo sentido, Teori Zavascki ensina que, “embora indivisível, é possível conceber-se uma única unidade da espécie de direito coletivo. O que é múltipla (e indeterminada) é a sua titularidade, e daí sua transindividualidade”103.
Como se vê, tal hipótese se ajusta perfeitamente aos casos narrados na introdução deste trabalho, que foram submetidos à apreciação do STJ. Pela natureza de ambas as ações, eventual decisão proferida em cada caso produziria, por decorrência lógica, efeitos em relação a todos os municípios associados. Isto é, caso, na primeira hipótese, fosse reconhecido pelo juízo competente que os municípios de fato não receberam os valores mínimos previstos em lei, a União estaria obrigada a complementar os referidos repasses ao FUNDEF, beneficiando a todos os municípios associados. Já na segunda hipótese, caso houvesse o reconhecimento judicial de que o Estado de Minas Gerais não estaria obrigado a repassar os valores destinados ao Município de Ipatinga, por meio de retenção das parcelas devidas aos municípios sul-mato- grossenses, estes últimos seriam beneficiados com a manutenção de suas respectivas participações na arrecadação estadual.
Isto é, embora seja verdade que cada município certamente se beneficiaria individualmente de uma eventual tutela favorável obtida pela associação em juízo, o reconhecimento jurisdicional deste direito é, em si, indivisível, sendo o resultado da tutela jurisdicional único e vinculante, na mesma medida, a todos os municípios.
De fato, a principal diferença entre os interesses individuais homogêneos e os coletivos decorre desse elemento da divisibilidade. Se for possível fracionar o direito, de modo que a tutela pleiteada individualmente em juízo não implique necessariamente na geração dos mesmos efeitos em face de outro individuo, ainda que titular de um direito decorrente do mesmo fato, inexistindo, assim, tratamento unitário obrigatório, então, neste caso, certamente se estará diante de um direito individual homogêneo, que prescinde de unidade factual e temporal 104. Já no caso de tutela de direitos coletivos stricto sensu, há a incidência deste chamado tratamento unitário obrigatório.
Quanto à divisibilidade dos direitos individuais homogêneos, em comparação aos demais direitos coletivos, Teori Zavascki é didático ao expor que “há, é certo, nessa compreensão, uma pluralidade de titulares, como ocorre nos direitos transindividuais; porém, diferentemente desses (que são indivisíveis e seus titulares são indeterminados), a pluralidade,
103 ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo – Tutela de Direitos Coletivos e Tutela Coletiva de Direitos. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p.41-42.
104 WATANABE, Kazuo. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor. p. 724; MENDES, Aluisio Gonçalves de
nos direitos individuais homogêneos, não é somente dos sujeitos (que são determinados), mas também do objeto material, que é divisível e pode ser decomposto em unidades autônomas, com titularidade própria”105.
A doutrina vai além, chegando Aluísio Gonçalves de Castro Mendes a defender até mesmo que, “no caso dos direitos individuais homogêneos, não se trata, propriamente, da defesa de um direito coletivo, mas, sim, da defesa coletiva de direitos individuais, o que, nem por isso, a descaracteriza como ação coletiva, dentro da concepção adotada neste trabalho e que é utilizada na doutrina, na jurisprudência e na legislação brasileira, representando, inclusive, parcela considerável do espectro a ser protegido pela tutela coletiva”106.
É de se questionar, portanto, se, no caso das associações de municípios, se está diante de uma tutela de direitos coletivos ou de uma tutela coletiva de direitos. A melhor interpretação parece ser de que se trata mesmo de uma tutela de direitos coletivos, pertencentes ao próprio grupo dos municípios, ainda que materialmente cada município seja titular de sua própria parcela deste direito comum.
De todo modo, o fato é que a inerente indivisibilidade dos direitos coletivos em sentido estrito “enseja a obrigatoriedade do tratamento transindividual, na medida em que a indivisibilidade produz efeitos e reflexos, de maneira inexorável, não apenas para os que figuraram como parte no processo, mas para todas as pessoas interessadas.”107.
Por outro lado, os direitos coletivos stricto sensu se diferenciam dos direitos difusos no que diz respeito à determinabilidade dos titulares dos direitos tutelados. Enquanto, no âmbito dos interesses difusos, os titulares são absolutamente indetermináveis, no âmbito dos direitos coletivos, stricto sensu, é possível a determinação desses titulares, vinculados entre si ou com a parte contrária por meio de uma mesma relação jurídica base. Sobre os interesses coletivos Márcio Flávio Mafra Leal ensina que, “na verdade, tais interesses, como dito acima, são materialmente individuais, com tratamento processual coletivo, o que afasta o conceito de maneira essencial dos interesses difusos” 108.
105 ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo – Tutela de Direitos Coletivos e Tutela Coletiva de Direitos. São
Paulo: RT, 2006, p. 28.
106 MENDES, Aluisio Gonçalves de Castro. Ações coletivas e meios de resolução coletiva de conflitos no direito
comparado e nacional.
107 MENDES, Aluisio Gonçalves de Castro. Ações coletivas e meios de resolução coletiva de conflitos no direito
comparado e nacional.
No que diz respeito especificamente às lides envolvendo as associações de municípios, não é difícil perceber quais os sujeitos cujos direitos estão sendo tutelados, ou seja, os municípios são plenamente determináveis. Sendo assim, os direitos tutelados, por provocação das referidas associações, também não podem ser enquadrados como direitos difusos, reforçando-se o entendimento de que se tratam, de fato, de direitos coletivos em sentido estrito.
É inegável que os próprios municípios poderiam, individualmente, ingressar em juízo para tutelar, em nome próprio, os seus interesses, o que não descaracteriza, de modo algum, a natureza coletiva dos direitos titularizados por cada um dos municípios, pois que vinculados a um mesmo elo jurídico. Ou seja, pode haver, em relação aos direitos coletivos em sentido estrito, ou até mesmo em relação aos direitos difusos, a concomitância de ações coletivas ou mesmo de coletiva e individual, na forma do art. 104 do Código de Defesa do Consumidor109.
Para que haja o reconhecimento da legitimidade processual das associações na tutela de direitos coletivos em sentido estrito, no Brasil, “basta a associação incluir no seu estatuto uma finalidade que coincida com algum bem jurídico considerado por si só como difuso ou coletivo para vinculá‑la tematicamente. Com isso, adquire a associação de pleno iure a legitimidade ativa para perseguir em juízo a finalidade por ela mesma escolhida, bem como desencadeia o interesse de agir na violação da norma protetora”110.
Ademais, a indivisibilidade inerente dos direitos coletivos pleiteados em juízo e as vantagens apresentadas pela tutela de tais direitos por meio das ações coletivas impõem uma interpretação extensiva da legitimação das partes no sistema processual coletivo, na forma do seguinte ensinamento de Aluísio Gonçalves de Castro Mendes:
“A impossibilidade lógica de fracionamento do objeto, em tais hipóteses, enseja inclusive a dificuldade de diferenciação entre tutela coletiva e individual, demandando, dessa forma, solução comum, ainda que a iniciativa tenha sido individual. E, assim sendo, o melhor talvez fosse não a denegação pura e simples da admissibilidade de ações propostas por cidadão ou cidadãos, até porque ela já existe, em certas hipóteses, em razão do alargamento do objeto da ação popular, alcançado o próprio meio ambiente, mas a ampliação definitiva do rol de legitimados. As ações receberiam, então, sempre tratamento coletivo compatível com os interesses em conflito.
O direito moderno, de matriz constitucional ou processual, vem apontando na direção do acesso à Justiça, da ampliação da legitimidade e da instrumentalidade do processo. A limitação da legitimação do indivíduo, diante de interesses individuais
109 Art. 104. As ações coletivas, previstas nos incisos I e II e do parágrafo único do art. 81, não induzem
litispendência para as ações individuais, mas os efeitos da coisa julgada erga omnes ou ultra partes a que aludem os incisos II e III do artigo anterior não beneficiarão os autores das ações individuais, se não for requerida sua suspensão no prazo de trinta dias, a contar da ciência nos autos do ajuizamento da ação coletiva.
homogêneos, deixa de produzir resultados positivos: economia processual e judicial; maior acesso ao Judiciário; melhoria da prestação jurisdicional, em termos de tempo e qualidade, devido à redução do número de feitos; preservação do princípio da igualdade etc. Mas em termos de interesses de natureza indivisível, o resultado é a denegação absoluta de Justiça” 111.
Da indivisibilidade dos direitos coletivos tutelados pelas associações de municípios se extrai também a vinculação de eventual decisão proferida no bojo da ação coletiva, que a todos do grupo alcança. Trata-se de mera decorrência lógica. Isto é, caso a pretensão da associação em juízo prospere, todos os municípios serão beneficiados pela tutela obtida, mas, caso, em exame de mérito, as razões da associação sejam rejeitadas, os municípios também serão vinculados à solução negativa de seus direitos. Tal fato, além de decorrer, por lógica, da indivisibilidade do objeto, é também positivado pelo art. 103 do Código de Defesa do Consumidor, cujo texto dispõe expressamente o seguinte:
“a sentença fará coisa julgada: I – erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação, com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova, na hipótese do inciso I do parágrafo único do art. 81; II – ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedência por insuficiência de provas, nos termos do inciso anterior, quando se tratar da hipótese prevista no inc. II do parágrafo único do art. 81; III – erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para beneficiar todas as vítimas e seus sucessores, na hipótese do inc. III do parágrafo único do art. 81”.
Está claro, portanto, também por estarmos tratando de um direito verdadeiramente coletivo em sentido estrito, cujas características são a indivisibilidade do objeto e a determinabilidade dos titulares, que a legitimidade processual das associações de municípios deve ser prestigiada, em prol de uma maior eficiência processual e garantia de defesa adequada dos interesses transindividuais dos municípios associados.
111 MENDES, Aluisio Gonçalves de Castro. Ações coletivas e meios de resolução coletiva de conflitos no direito
CONCLUSÃO
A proposta do presente trabalho consistiu em examinar se o entendimento adotado pelo Superior Tribunal de Justiça no que diz respeito à legitimidade processual das associações de municípios seria compatível com o ordenamento jurídico processual no que toca especialmente à tutela coletiva de direitos no Brasil, sobretudo levando em conta a natureza necessariamente instrumental do processo, a complexidade do ordenamento jurídico, o papel essencial das associações de municípios na defesa da autonomia municipal e o caráter indivisível dos interesses municipais defendidos pelas associações.
Para isso, foi primeiramente necessário analisar as premissas jurídicas que foram adotadas, pelo STJ, para a construção de seu entendimento acerca da questão. Demonstrou-se que os dois principais fundamentos utilizados pelo STJ para concluir pela ilegitimidade processual das associações de municípios foram os seguintes: (i) os Municípios devem ser representados, em juízo, exclusivamente por seus respectivos Prefeitos ou Procuradores, nos termos da legislação processual (art. 12, II, do CPC/73 e art. 75, III, do CPC/15). e (ii) o regime de garantias e privilégios processuais e materiais da Fazenda Pública é incompatível com a tutela coletiva de seus direitos por meio da atuação judicial de associações privadas.
Em seguida, examinou-se a pertinência do primeiro fundamento para constatar que este partiu de incontornável imprecisão terminológica e confusão na aplicação e interpretação dos institutos jurídico-processuais da representação e da substituição. Demonstrou-se, por sua vez, que o segundo fundamento também não tem o condão de impedir com que as associações de municípios substituam estes em juízo. A uma, porque as prerrogativas materiais não seriam derrogadas, dado que a indisponibilidade dos direitos materiais do titular permanece intacta mesmo havendo substituição processual. A duas, porque as prerrogativas processuais da Fazenda Pública não se justificam no âmbito do processo civil coletivo, que conta com vantagens próprias, garantindo o acesso à justiça, a duração razoável do processo e o direito a decisões coerentes e previsíveis, além de maior economia processual e segurança jurídica. Identificou-se que, de fato, o Superior Tribunal de Justiça parece ter adotado premissas próprias do sistema processual que regula as demandas individuais, para aplicá-las à hipótese de tutela coletiva de direitos, sem o devido rigor técnico para verificar se haveria compatibilidade entre os dois sistemas.
Ademais, verificou-se que, por se enquadrarem na categoria de direitos coletivos em sentido estrito, os interesses dos municípios tutelados por meio das associações de municípios receberiam necessariamente um tratamento unitário obrigatório quando do julgamento da
questão eventualmente submetida ao Poder Judiciário, na medida em que a indivisibilidade produz, inevitavelmente, efeitos reflexos, atingindo não apenas os que figuraram como parte no processo, mas todas as pessoas interessadas, isto é, os municípios associados.
Portanto, considerando ainda a instrumentalidade do direito processual, a essencialidade do papel atribuído às associação de municípios na defesa da autonomia municipal, o caráter indivisível dos interesses municipais sendo tutelados em juízos por essas associações e a natureza complexa do ordenamento jurídico, é preciso que se reconheça a legitimidade extraordinária das associações de municípios para defenderem em juízo os interesses de seus associados, não sendo suficientes para obstar a utilização desse valioso instrumento processual as razões utilizadas pelo STJ, que acaba por limitar, sem o devido respaldo constitucional ou legal, o alcance do art. 5º, inciso XXI, da Constituição, em prejuízo da geração de economia processual, do aprofundamento do acesso à justiça conferido à pequenos municípios e da garantia de segurança jurídica e coerência entre decisões judiciais.
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