O RIGENS DO TERMO

Para Hibbing (1988), a institucionalização legislativa é um dos nomes dado à mudança

institucional. Esse conceito tem recebido diversas variações, mas a idéia geral é de que as

organizações mudam com o tempo, perdendo e adotando certas características e qualidades.

Imagina-se que o tempo e a experiência as tornem mais complexas, autônomas, coerentes,

adaptáveis e universalistas. Acredita-se que a institucionalização seria o processo pelo qual o

corpo legislativo, nesse caso, adquire uma forma definida para realizar suas funções.

Ao realizar outro estudo, Hibbing (1999) chega à conclusão de que o ponto principal

para se analisar, compreender e tentar generalizar os padrões de mudança sofridos pelos

corpos legislativos, deve levar em conta as respostas encontradas pelos estudos sobre

mudança institucional:

[...] Scholars disagree about the primary source of institutional, and therefore legislative, change. At the risk of oversimplification, some see the shape of legislatures as being determined primarily by the legislators themselves. Others see the shape of legislatures as being determined primarily by external forces – technological changes, alterations in the public mood, the activities of the other institutions, etc.(Ibid.,p. 154).

Para o autor, existem estudos sobre a mudança institucional focados na influência das

forças internas, que geralmente partem dos pressupostos da Escolha Racional12. Ou seja, adotam o pressuposto de que os indivíduos são maximizadores de suas preferências,

moldando o corpo legislativo de modo a alcançar seus interesses, independentemente de quais

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A Teoria da Escolha Racional baseia-se no individualismo metodológico, visão de que as teorias sociais devam basear-se nas atitudes, crenças, decisões e comportamentos dos indivíduos. O comportamento individual explica os fenômenos sociais. Admite-se os seguintes pressupostos para os indivíduos: 1) são capazes de ordenar suas preferências de maneira transitiva; 2) fazem suas escolhas de modo a maximizar sua satisfação; 3) possuem racionalidade instrumental e buscam a maximização de status, poder, dinheiro ou ideologia. Diante dessas premissas, os indivíduos optam pelo melhor meio de conquistar seu objetivo (ou satisfação). O modelo ainda prevê que o número de alternativas é finito e reconhece que existem limitações de tempo e de informações, bem como a possibilidade de erro nas escolhas individuais. Além disso, sabe-se que os indivíduos tomam decisões em ambientes de incerteza e risco. Para mais detalhes ver Shepsle e Boncheck (1997).

forem. Entretanto, não há consenso sobre quais objetivos seriam: fazer o bem, distribuir

benefícios para lograr reeleição, ganhar status, poder, dentre outros. Hibbing descreve: “This

disagreement is disconcerting” (Ibid, p. 155).

Apesar disso, uma das vantagens da utilização dos pressupostos e da metodologia da

Escolha Racional é que o foco da análise incide sobre as coerções e as limitações impostas

aos atores. Sendo assim, a ação individual é considerada uma adaptação ótima a determinado

ambiente institucional e se sustenta pela interação dos indivíduos, uma vez que, segundo a

teoria, as instituições determinam o comportamento humano. Portanto, a vantagem da análise

estaria na clareza teórica e no raciocínio dedutivo (TSEBELIS,1998).

No entanto, há outros estudos que focalizam a interação entre o ambiente e a

organização. Baseiam-se na idéia de que o ambiente pode mudar a forma com que os

indivíduos alcançam suas preferências, levando-os a alterar as instituições. Para esse ponto de

vista Hibbing (1999) é direto: “If this is true, however, legislators become mere automatons

and the real variable of interest becomes the environment” (Ibid., p.155).

O pressuposto de que a organização é moldada pelo ambiente em que opera provém da

teoria organizacional aplicada à evolução legislativa:

[...] As it is usually conceived, institutionalization is actually a subspecies of organization theory. For reasons not always specified, institutionalization assumes environmental factors tend to push organizations in a certain direction; specifically, toward greater complexity, boundedness, and standardization. So, in the tradition of organization theory, environmental changes lead to institutional changes. What makes institutionalization distinctive, however, is that it specifies a directionality that is lacking in organization theory. Whereas with basic organization theory the institution in question could move in any direction depending upon changes in the environment, institutionalization implies a process in which the environment is moving in a particular direction (…). Institutionalization allows assumptions to be made about environmental movement. (Ibid., p. 156).

O estudo sobre institucionalização deve ser focado na interação entre as estruturas do

corpo legislativo e os determinantes externos. Entretanto, definir o ambiente externo e o

Diferentemente da visão do velho institucionalismo, as instituições não são vistas

como endógenas, ou seja, criadas e transformadas devido ao ambiente interno da organização,

a exemplo da visão de Weber sobre o racionalismo burocrático. A questão principal é que as

instituições sofrem também influências externas, não operando no vácuo. Ressalta-se,

portanto, a importância do contexto e da balança de poder político, que podem promover

mudanças institucionais (STEINMO, THELEN e LONGSTRETH, 1992).

Segundo a visão de Sison (1973), a noção de institucionalização surge do pensamento

moderno, que considera fenômenos como a mobilização social, a diferenciação de estruturas,

as especificidades funcionais dos papéis sociais e, mais importante, a existência da ação

voluntária – concepção do ser como manipulador e participante das relações sociais. Trata-se

da teoria sobre a mudança social. Então, o conceito é influenciado por essa teoria que explica

a idéia de escolha com o aumento da complexidade da organização social. Além disso,

associa ao conceito a capacidade da ordem pública para manter ou criar as instituições, ou

seja, criar a ordem civil.

Os autores apontam para a mesma direção, a de que a institucionalização é um

processo pelo qual a organização evolui, segue determinada direção. Segundo a análise de

diversos estudos sobre o tema, nota-se que os autores definem padrões, variáveis e

mensuração de diferentes medidas, conforme o foco de seus estudos e a definição usada para

conceitualizar institucionalização. O debate sobre o tema da evolução institucional traz

diversas abordagens, produzindo pressupostos que levam a diferentes conclusões.

Alguns exemplos podem ser encontrados na literatura sobre a força institucional na

América Latina. Segundo Murillo e Levitsky (2006), os pressupostos de força institucional

trazidos das experiências dos países industrializados não podem ser aplicados onde há

apresentam falhas, pois não consideram a verdadeira realidade mas, sim, abordam questões

teóricas e normativas13.

Dentro da ótica da evolução institucional há diversas linhas de estudo. Uma delas é o

path dependence, que admite que as instituições encorajam certos tipos de relação entre elas e

as organizações, incentivando habilidades específicas e identidades políticas e sociais

particulares. Segundo essa visão, o custo para sair desses arranjos é grande, de forma que os

mecanismos acabam por se reproduzir. Assim, o path depencence explica a resistência a

mudanças das instituições, o que não parece ser aplicado em instituições estáveis e fracas

como muitas existentes na América Latina (MURILLO e LEVITSKY, 2006).

Outra tentativa de entender as mudanças institucionais baseia-se na noção de

isormofismo institucional. Powell e DiMaggio (1991) apontam uma homogeneidade nas

formas e nas práticas organizacionais, pois se encontram em determinados campos que

delimitam o grau de interação entre as organizações, provocam o surgimento de estruturas

padronizadas, a disseminação de informações e o desenvolvimento de interesses comuns.

Dessa forma, as organizações se estruturam conforme seu campo organizacional, onde a

tendência segue o isomorfismo, ou seja, a semelhança de uma com as outras. Essa semelhança

não se deve apenas à competição de mercado, mas também às disputas por poder político e à

legitimidade institucional. Assim, monta-se uma teoria que explica as mudanças institucionais

que levam a um resultado: a homogeneização das instituições em razão dos campos

organizacionais.

Essas duas visões de mudança institucional são exemplos de como podem ser tratadas diferentemente as mudanças dentro de uma organização. Há uma grande dificuldade na definição do processo de mudança, das variáveis principais e dos seus resultados. Portanto, a

13

Segundo os autores, muitas regras formais não são impostas e, em alguns casos, até evitadas. Ademais, existem instituições que são contestadas e que não se enraizaram. Os pressupostos de que as regras levariam à cooperação e à previsão de comportamento dos atores estariam errados porque estas regras se regem sob um contexto de incerteza. Outro debate trazido pelos autores é o motivo pelo qual as instituições seriam fracas, ou se é intencional, ou seja, se são feitas para parecerem legítimas e não funcionam, ou se não são intencionais, são criadas para surtir tal efeito, mas não são bem-sucedidas.

metodologia de estudo de caso pode ajudar a compreender tal fenômeno, apontando o que ocorre em cada contexto diferenciado.