2.1 COOPERAÇÃO INTERNACIONAL PARA O DESENVOLVIMENTO
2.1.3 O sistema de cooperação para o desenvolvimento
A cooperação econômica e social, segundo a Carta da ONU, é concebida, politicamente, como garantia à paz internacional. Essa cooperação é tratada no preâmbulo e nos artigos 1°, § 3o, 13, § 1o, 55, 56 e 62. O capítulo IX estabelece os objetivos de tal
cooperação e indica as obrigações que os Estados aceitam assumir para cumprir os seus objetivos almejados. Os Estados, conforme o artigo 56, devem agir de boa-fé para atingir os fins a que se propuseram ao adotarem os princípios da Carta.
No que tange ao caráter jurídico das resoluções da Assembléia Geral e do Conselho Econômico e Social, baseadas nos artigos 55 e 56 da Carta, uma corrente dominante considera esses documentos como não obrigatórios. Os órgãos da ONU teriam como papel o estímulo à cooperação internacional entre os países, e esta seria promovida numa base voluntária, permanecendo a decisão a critério de cada Estado. O seu valor jurídico, porém, não pode ser subestimado, pois a prática nem sempre confirma o posicionamento da doutrina dominante. Bouony defende que a disposição do artigo 56 não é apenas uma questão de interesse nacional, mas uma obrigação internacional que deve ser efetivada, sobretudo, quando se tratar de direitos humanos.154
Algumas iniciativas foram tomadas no âmbito das Nações Unidas em questões como desenvolvimento econômico, progresso social e direitos humanos. Foram muitas as realizações no domínio econômico, as principais sendo: a criação, pela Resolução 2152 (XXI), de 17 de novembro de 1966, da Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (ONUDI), enquanto órgão da Assembléia Geral. Essa resolução teve por base os artigos 1°, § 3o, 55 e 56 da Carta e como objeto central a mobilização de
153 Resolução da ONU, A/RES/2625 (XXV). 24 de outubro de 1970. (PELLET, op. cit., p. 863). 154 BOUONY, op. cit., p. 889.
recursos internacionais e nacionais para favorecer a industrialização dos países em desenvolvimento, principalmente, a indústria de manufaturas.
Adotou-se, ainda, a Declaração e Programa de Ação para uma Nova Ordem Econômica Internacional, seguida pela Carta dos Direitos e Deveres Econômicos dos Estados, aprovada pela Resolução 3281 (XXIX), de 12 de dezembro de 1974, documentos destinados a introduzir novos princípios que regeriam a cooperação sócio-econômica entre os Estados. A Carta dos Direitos e Deveres Econômicos dos Estados tem como corolário a soberania de cada Estado sobre seus recursos naturais e atividades econômicas, e o direito de utilizá-los e dispor dos mesmos.
Por conseguinte, cada Estado regulamentaria os investimentos estrangeiros, as atividades das empresas transnacionais e teria, ainda, o direito de nacionalizar bens estrangeiros. Esses direitos, contudo, não impedem os países de cooperar racionalmente para o melhor aproveitamento dos seus recursos. A ONU, inclusive, tem estimulado tal prática com a adoção das Convenções de Genebra, de 1958 e da Convenção de Montego Bay, de 1982, sobre o direito do mar. Em 1992, foi adotada a Declaração do Rio sobre Meio- Ambiente e Desenvolvimento (Agenda 21), que introduziu a idéia de desenvolvimento
sustentável. Este termo abarca o desenvolvimento econômico, social, cultural e ambiental.155
A crise econômica internacional que se abateu nos países em desenvolvimento na década de setenta dificultou a concretização efetiva dos novos princípios. Projetos que seriam elaborados no seio da ONU tiveram sua negociação bloqueada em virtude da instabilidade internacional. Iniciativas relevantes foram, porém, tomadas na área social.
A Assembléia Geral, por sua resolução 2542 (XXIV), de 11 de dezembro de 1969, proclamou a Declaração sobre o Progresso e Desenvolvimento Econômico no Domínio Social, e determinou a tomada de medidas com o intuito de tornar essa declaração a base comum para a realização de políticas de desenvolvimento social.
Os detalhes a respeito da aplicação da Declaração foram discorridos na resolução 2543 (XXIV), em que a Assembléia Geral recomendou que os governos considerassem os objetivos e métodos estabelecidos na Declaração na elaboração dos seus programas de governo.156 Os direitos humanos, termo de suma relevância no contexto da Carta, mas de definição nem sempre precisa, têm ganhado, ao longo dos anos, um significado que transcende fronteiras ou
155 PERRONE-MOISÉS, Cláudia. Direitos Humanos e Desenvolvimento: a contribuição das Nações Unidas. In: AMARAL Jr., Alberto do. PERRONE-MOISÉS, Cláudia (Org.). O Cinqüentenário da Declaração Universal
dos Direitos do Homem. São Paulo: EDUSP, 1999, p. 180-181.
culturas com a sua legitimação progressiva pela comunidade internacional.
Neste contexto, alude-se à contraposição entre os artigos 55 e 56 da Carta e o parágrafo 7, do artigo 2° da mesma. O artigo 56 seria uma norma vazia e desprovida de utilidade se não pudesse ensejar alguma medida, em caso de violação das disposições do artigo 55. Alguns países, transgressores flagrantes dos direitos humanos, desse modo, defendiam a reserva de competência nacional baseada no artigo 2°, § 7º , pois não queriam interferência alguma em seu âmbito interno.
A dificuldade em se efetivar a cooperação internacional residia na falta de um critério comum de valores, na predominância de interesses políticos e na ausência de uma ação coordenada entre os diversos agentes. Todavia, os instrumentos internacionais ilustram a capacidade dos Estados em negociar, sob os auspícios da ONU, e expor suas diversas matrizes culturais, enriquecendo a discussão da comunidade internacional. No que tange à necessidade de coordenação, a ONU tornou-se uma organização propulsora do que viria a ser o sistema internacional de cooperação ao desenvolvimento. 157
O termo sistema origina-se do grego (systema) que significa estar junto; um conjunto de partes coordenadas entre si, formando um todo, ou uma reunião de elementos que se integram para alcançar determinados resultados. Os elementos, objetos, sujeitos, instituições, práticas, métodos, regras e princípios158 buscam, ao menos discursivamente, uma relação harmônica, a partir de um substrato axiologico que lhes confere coesão.
Em termos gerais, entende-se, acompanhando Ayllón, ser a cooperação ao
desenvolvimento uma série de intervenções internacionais visando ao intercâmbio de
experiências e recursos entre os países do Norte e do Sul, com o fito de alcançar metas comuns, fundamentadas em critérios de solidariedade, equidade, eficácia, interesse mútuo, sustentabilidade e coresponsabilidade. A sua finalidade primordial deve ser a erradicação da pobreza, do desemprego e da exclusão social, através de melhores níveis de desenvolvimento
157 AYLLÓN, op. cit., p. 9.
158 O sistema econômico, por sua vez, pode ser entendido como um complexo de instituições sociais e jurídicas, que, em um processo dinâmico, incentivam e coordenam as relações econômicas da sociedade. (PINHO, Carlos Marques; PINHO, Diva Benevides. Sistemas Econômicos Comparados. São Paulo: Saraiva, 1984, p. 13-19). O sistema jurídico pode ser entendido como uma ordem axiológica ou teleológica de princípios jurídicos gerais. O sistema permite que as normas jurídicas sejam coesas e aglutinadas e não um conjunto desconexo e
contraditório. (CANARIS, Claus-Wilhelm. Pensamento sistemático e conceito de sistema na Ciência do Direito. 2. ed. Trad. Antonio Menezes Cordeiro. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1996, p. 77). No presente trabalho, o Sistema de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento engloba não apenas os princípios e regras do Direito Internacional, Direito Internacional Econômico, Direito ao Desenvolvimento e Direitos Humanos, como também as instituições, os atores, as estratégias, os recursos e as ações que visam, através da cooperação, alcançar o desenvolvimento dos Estados. A abordagem aqui apresentada entende que além do financiamento e da assistência técnica, deve-se buscar uma cooperação verdadeiramente humana.
político, social, econômico e cultural dos países.
No presente trabalho, o Sistema de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento engloba não apenas os princípios e regras do Direito Internacional, Direito Internacional Econômico, Direito ao Desenvolvimento e Direitos Humanos, como também as instituições, os atores, as estratégias, os recursos e as ações que visam, através da cooperação, alcançar o desenvolvimento dos Estados. A abordagem aqui apresentada entende que além do financiamento e da assistência técnica, deve-se buscar uma cooperação verdadeiramente humana.
Com este intuito, firmaram-se acordos com as agências especializadas159 e as
Instituições Financeiras Internacionais160, formando uma grande rede multilateral de
financiamento e cooperação ao desenvolvimento.
O Sistema Internacional de Cooperação ao Desenvolvimento (SICD) configura-se como uma grande rede articulada de instituições públicas e da sociedade civil que planejam e executam ações de cooperação em âmbito internacional, com o escopo de promover o desenvolvimento dos países. É integrado por organizações de diversas naturezas, orientações e funções, dentre as quais organismos internacionais, governos e instituições públicas dos países doadores e receptores de ajuda externa, organizações não governamentais (ONGs), empresas e outras entidades da sociedade civil.161
O SICD pode ser entendido em duas dimensões: instrumental e constitutiva. Configura-se como um instrumento para a consecução do desenvolvimento humano sustentável e constitui o objetivo de atingir um modelo de relação entre os países Norte-Sul mais equânime, sobretudo diante do cenário pós-guerra fria. As organizações que o compõem são muito diversas em seus atributos estruturais e axiológicos e nutrem o mesmo propósito de promover o progresso econômico, social e sustentável dos países do Sul, com vistas a um
159 Agências Especializadas são organizações separadas, autônomas, com orçamentos e funcionários próprios, e ligadas à ONU através de acordos internacionais. Algumas delas são anteriores a criação da ONU, como a Organização Internacional do Trabalho (OIT), constituída em 1919, e União Postal Internacional (UPU), criada em 1875. O artigo 57 da Carta da ONU delineia um sistema descentralizado, por meio do qual a ONU e as instituições internacionais autônomas associam-se voluntariamente para a consecução de objetivos sociais e econômicos, ditados pelo artigo 55. A coesão do sistema é dada pelo trabalho de coordenação da Assembléia Geral e do Conselho Econômico e Social que supervisionam o trabalho das agências especializadas.
160 As Instituições Financeiras Internacionais mais conhecidas são o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD ou Banco Mundial), ambas são objeto deste trabalho e serão abordadas nos próximos tópicos. Há, porém, diversas instituições com caráter semelhante como os Bancos de Desenvolvimento Africano, Asiático e Interamericano e o Banco Europeu de Investimento. 161 AYLLÓN, op. cit., p. 7.
maior equilíbrio em relação ao Norte.
Em apertada síntese, pode-se dizer que os recursos empregados no sistema ONU têm origem pública, nas Administrações nacionais, regionais e locais de países doadores, e privada, provenientes de indivíduos, empresas e organizações não-governamentais de desenvolvimento (ONGD) e outras associações sem fins lucrativos. A sua captação ocorre de forma descentralizada, bilateral ou multilateral, em fundos reembolsáveis ou a fundo perdido. Há também uma diferença quanto ao grau de concessionalidade. Assim, o auxílio pode ser vinculado, que condiciona o receptor à compra exclusiva de bens e serviços do país doador, ou não vinculado.
Impende mencionar, neste mister, que a cooperação ocorre em diversas formas. A
cooperação econômica que visa ao fortalecimento do setor produtivo, infra-estrutura
institucional e desenvolvimento de serviços. Os acordos comerciais, com vistas à eliminação total ou parcial de barreiras comerciais às exportações dos países em desenvolvimento. A
ajuda financeira que visa facilitar o acesso a capitais, investimentos produtivos, linhas de
crédito, inclusive para exportação, e o perdão da dívida externa. A assistência técnica que proporciona melhorar as habilidades e capacidades técnicas e o intercâmbio de experiências entre países. A ação humanitária que abarca a ajuda alimentar, socorro, prestação de direitos humanos, acompanhamento às vítimas, pressão política, denúncia, preparação, prevenção e mitigação de desastres naturais, epidemias, conflitos armados e guerras, e a cooperação
tecnológica, com transferência de tecnologias aplicadas a serviços básicos de educação, saúde
e saneamento.162
Como visto acima, subsistem algumas dificuldades para a concretização da cooperação internacional, prevista no artigo 1º., § 3º., da Carta da ONU, com o desígnio de solucionar os problemas internacionais de ordem econômica e social e de reforçar o respeito aos direitos humanos. A primeira delas é a escassez de recursos disponíveis. A outra se revela na necessidade de aprofundar o diálogo entre as nações, respeitando suas identidades próprias e diversas posturas acerca do desenvolvimento.
Ambas as questões, contudo, convergem no processo de assistência, em que os valores de doadores e beneficiários se chocam, revelando diferentes visões de mundo. Estas divergências ao mesmo tempo em que causam dor, pela incapacidade de olhar o outro com
respeito e escutar o seu pleito, expõem a importância de uma percepção mais profunda do processo de cooperação, que parte de um imenso sistema internacional baseado em tratados e acordos bilaterais e atinge a vida de famílias que praticamente dependem dos recursos de financiamento externo.
A partir desta reflexão, procurou-se meios que facilitassem a cooperação, tão ostensivamente estatuída na Carta. Dessa forma, a Organização das Nações Unidas buscou o auxílio das Instituições Financeiras Internacionais que, da mesma forma, nasceram com o objetivo de alocar recursos para a consecução da prosperidade geral, possível somente mediante o combate à miséria que vem devastando os países menos desenvolvidos. Portanto, os órgãos e agências da ONU têm se esforçado para elaborar programas de parceria com as Instituições Multilaterais de Bretton Woods, o FMI e o Banco Mundial.